2015年研究会论文集

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修复性司法制度在环境防治中的适用问题研究

发布日期:2017-07-02发表者:浏览次数:409次

修复性司法制度在环境防治中的适用问题研究

马洪超* (河北大学 政法学院,河北保定071002

摘要:生态修复性司法制度,是党的十八届三中全会提出加快生态文明制度建设,实行生态修复制度,建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。党的十八届四中全会就制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规提出了要求。生态修复性司法制度的建立、适用就成为当下环境法领域研究的又一重要课题。

关键词:修复性司法  生态修复  法律适用

一、修复性司法制度概述

厘清修复性司法制度的概念与内涵,是问题研究的基础,也是问题范围划定的依据。

(一)修复性司法制度概念

修复性司法在当下主要应用于刑事司法领域,是上世纪70年代以来刑事司法领域的最新发展成果。积极性刑事司法中的社区警政、社区矫治、修复性司法被称为刑事司法领域的三个支柱制度。霍华德·泽赫为修复性司法给出了经典的定义:修复性司法“Restorative Justice”是一个在尽可能的范围内使那些与某一犯罪有利害关系者参与其中来共同确定和解决伤害、需要和责任以促进愈合和使事物最大限度地回到良好状态的程序马歇尔(Marshall)认为:修复性司法是一个特定侵害的相关各方聚集在一起处理和解决该侵害现时所致后果及其对未来影响的过程。其核心是修复,即改传统的惩罚矫正修复

在环境法领域,修复是环境、资源治理的一项基本原则,并没有形成一项完善环境司法制度。但是,在环境司法实践中,包含修复性内容的司法判例已经频现于案例当中。

(二)修复性司法制度的历史沿革

1. 当下对于修复性司法制度的研究,主要集中在刑事司法领域。修复性司法一词最早由美国学者巴内特(Barnett)提出。他在1977年发表了一篇题为《赔偿:刑事司法中的一种新范式》的文章,论述了早期在美国进行的被害人与犯罪人调解试验中产生的一些原则。这一概念提出后,在学术界引起了共鸣。对此概论有了更深的探讨与研究。一些与此相关联的概念相继出现。概念内容也出现不同的理解和确定。有的称理性司法”(rationaljustice),强调修复性司法比传统刑事司法更加重视在各方当事人中建立积极的关系;有的称积极性司法”(positivejustice),强调这种司法模式摆脱消极的惩罚观念和追求更具有建设性的司法模式。

2. 19997月,联合国发布第1999/26号决议《制定和实施刑事司法调解和修复性司法措施》,20024月通过了《关于在刑事事项中采用修复性司法方案的基本原则》决议。至此,修复性司法制度成为一项国际司法制度在世界范围内实施。

3. 我国对修复性司法制度概念的研讨,通过中国知网可查的文章为20028月司法部预防犯罪研究所的吴宗宪发表在20023期《江苏公安专科学校学报》的文章恢复性司法评论,另一篇是同年9月最高人民检察院的李忠诚发表在20029期《中国律师》杂志上的文章关于恢复性司法方案中的几个问题。这是现在可查到的最最谈及修复性司法的文章。修复性司法在我国的提出,引起了刑事司法领域的重视,文章开始不断的见诸于各种媒体,南京大学和中国政法大学先后成立了修复性司法专门研究的学术机构,并于 2003 年和 2005 年分别举办了修复性司法国际研讨会。

(三)生态修复性司法在环境法领域适用的必要性

1. 生态修复性司法与传统法律的不同,修复性司法是刑事司法领域中的制度之一,在环境法领域中的适用,从法学理论的角度出发,生态修复性司法则仅适用于环境犯罪,是公法领域的问题。在我国,对于生态修复性司法制度的实施,除环境犯罪外,民事环境侵权案件也成为生态修复性司法的主要制度。这种现象产生的原因是生态环境问题的法律约束,除刑法外,很多法律都有涉及环境保护的条文及适用方式。

2. 生态修复的特殊性。环境犯罪,侵害的主要是一种生态环境的平衡,生态环境遭到破坏或者污染以后,这种平衡就被打破。对生态环境犯罪的防治的最好方式,就是通过司法的形式事对当下的生态环境问题进行修复,使遭到破坏生态环境得以恢复,这是当下治理环境犯罪最主要的措施之一。

3. 生态恢复是环境问题解决的终极目标。在环境问题的处理过程中,除对违法主体在经济、身体自由等方面进行惩罚以外,对已经破坏或者污染的生态环境进行恢复,是对违法行为处罚的最终目标。不能恢复的生态环境,对违法的处罚,对生态环境来讲,已经没有意义。因此,修复性司法在环境问题处理过程中的适用,是符合生态修复与环境治理的最基本的需求。

二、修复性司法适用的法律分析

修复性司法制度的法律适用问题,包括适用的领域、范围、案件性质等急需从理论上进行划分。

(一)修复性司法在资源破坏案件中的适用分析

资源破坏是当下环境问题频繁发生的重灾区,对于环境现状的严重性相比,因破坏资源而获刑的主体极少。分析此类现象背后的深层原因,是资源遭到破坏的原因复杂,很多资源的破坏行为,与追求GDP数量,实现经济目标的发展观念密不可分。

1. 土壤污染问题的修复性

2014417日公布的《全国土壤污染状况调查公报》中,公布了概括性的数据,报告称此次调查覆盖全部耕地,部分林地、草地、未利用地和建设用地,实际调查面积约630万平方公里。我国土壤污染比例为16.1%,这组污染数据表明,我国陆域国土面积的有101万多平方公里的土壤被污染。这些污染主要集中在人口密集区域,即经济发达,农业发达区域,即我国东部,东北、南方等区域的土壤,污染比例已经很高。土壤污染面临如此严重之现状,因污染土壤行为而受到法律制裁处罚的屈指可数,与土壤污染现状不成比例,多数的污染行为者没有承担相应的法律责任。污染产生者对于污染土壤的行为不加约束,实质上是法律的规制功能没有实现,在相关公开的案例中,判决违法行为人承担土壤修复治理的案例也不多见。因土壤修复的成本高,国家对土壤修复问题尚未实质性推进,对土壤修复的费用问题,在当下情势下,纳税人买单的可能性较大,由国家治理并承担费用成为趋势。

2. 修复主体的确定

土壤污染原因复杂,在污染源单一的情形下,确定污染主体较容易。在污染源主体多,排放污染物质复杂的情形下,污染主体的确定会非常复杂。因为排放物质的种类多,在排放过程中会与其它物质产生化学反映,各类物质有的会发生中和反映,降低土壤污染程度。不同物质有的通过化学反映加重土壤污染程度,有的会通过化学反映,产生新的污染物质,这就对造成土壤污染的主体确定带来了困难。简单来说,即企业甲排放的污染物质为AB两种,而污染土壤的物质是为C,这种情况下,如果排放主体数量多,对确定污染主体的程序则需要非常复杂的鉴定程序。在谁污染,谁治理,谁污染,谁修复的原则下,主体的确定,在实务操作中,看似简单的问题,操作起来则十分困难,由此进入诉讼程序进行主体确定,就成为一种选择。进入诉讼程序,确定土壤修复主体,对司法机关来讲,也是一种新的挑战,同时也增加了大量的司法成本,限于科学技术的发展条件,当污染主体在当前的科学条件下通过司法方式确定后,伴随科学技术的发展提高,证明主体确定错误以后,如何救济?这种情况也许会在修复过程中发现,也许会在多年之后被证实。所以,在修复主体无法确定的情况下,如何寻求修复主体承担责任,是当下司法机关在生态修复性案件办理过程中较为困难的。

3. 森林、草原等破坏的司法修复性问题

对于森林、草原等资源破坏的修复性问题,在主体确定上,存在的问题较少,破坏主体明确,出现主体不明确的情况并不多见。因此,在资源破坏中的修复性问题,主要是修复的标准、破坏主体承担修复责任的能力。修复标准的确定,在理论界争议较大。对于修复能力的问题,则是最主要的问题之一,当破坏主体确定后,修复能力的承担主要是财产能力。当下的修复方式,一个是破坏主体自行修复,这在实践中较为多见。另一种就是由司法机关或者行政机关指定修复单位,费用由破坏主体承担。这种方式在实施过程中弊端较多,破坏主体对修复费用的数额,持不同说法,为此引起的新的诉讼也成为一种常态。还是一种方式就是破坏主体在自己无修复技术的状况下,自行联系第三方修复主体,修复标准由司法机关或者行政机关提出,签订修复合同,由第三方进行治理,破坏主体承担费用。这种方式也是在我国正在推行的环境污染治理的一种方式,今后有替代其他方式的可能性。这种方式,主要是由市场来决定,价格,主体由双方通过签订合同进行确定,消除了由行政主导方式进行的弊端。

(二)修复性司法在环境污染案件中的适用分析

修复性司法的适用,除资源破坏案件适用外,在环境污染案件处理中,也是主要目标之一。环境污染修复,是污染治理方式的一种。因此,修复性司法在环境治理中作用,在很多案件中是主要目的,也是一种主要目标。而当下的总体环境质量问题,使环境恢复到环境标准的最低限度,对当下的政府也是一种挑战。大气污染、水体污染等问题,每时每刻都在伤害者公众的身体健康,发挥修复性司法在环境治理中的功能,十分急迫。

1. 大气污染治理的修复性司法适用

大气污染的修复性司法适用问题,在实践中尚未实现普实性。因为大气环境的特殊性,导致大气环境污染的危害也具有污染扩散速度快,污染一旦发生,凭人类一现有的科学技术,短期内对大气污染危害无从治理,只能被动的适应,,治理污染大气污染的原因复杂,污染主体更是难以确定。大气污染原因不同,查找污染源,有针对性的做出应对策略。受雾霾影响,大气污染源解析工作在各地展开,河北有十几个市完在了源解析工作。即便是在污染源明确的情况下,仅针对污染源进行治理也不能实现立竿见影的理想治理效果。大气污染除污染源之外,还有地理条件,城市现在建筑群的规划是否科学,如是否保留有城市通风廊道等,都是应对大气污染的方式。

因此,在大气污染防治中,修复性司法的适用,并不是一成不变的一种方式,而是一种应对环境污染的科学手段。这种方式的适用,不同于一般的方式,社会中通过契约方式确定的修复行为,可以约定试用期,约定修复标准,修复期间等。而修复性司法的适用,应当是对某种修复方式在环境治理中有效性充分显现,成熟后才能在修复性司法文书中确定。修复性司法的确定,对外表现为一种司法权威,是判决或者调解的司法结果,具有强制的可执行性。

2. 大气污染修复主体的确定

修复性司法的适用,应当依据科学的《区域源解析报告》,在确定污染物质后,确定污染物质的排放主体。排放主体的确定,应当具有充分的科学依据。因为排放主体的确定,也是修复性司法中承担环境修复责任的主体。因此,在确定承担修复责任的主体时,确定依据应当科学,在司法适用中确定修复主体应当谨慎的出具司法文书。

原因如下:第一,源解析报告是区域性报告,从污染的角度讲,报告的内容是宏观的,因大气污染原因多样,污染物质排放到空气中后,会与其它物质相混合,形成一种复合型污染状态。这种复合型的大气污染,导致司法机关或者行政机关不能依据污染物质来确定排放源。第二、排放主体向大气排放污染物质,要达到排放许可规定的条件,超过排放许可规定进行排放的,应当交纳超排费用。超标准排放的部分进行治理没有问题,在达标排放的部分,修复的责任就值的商榷。第三,针对大气污染治理,除了提高空气质量以外,大气污染对人体健康的影响,在当下没有定论。如雾霾对人体的影响是肯定的,但对危害进行量化,然后确定法律责任承担的大小,这在当下司法适用中并没有可行性。

(三)修复性司法适用对生态环境恢复的功能分析

生态修复性司法的适用,由于生态环境问题的复杂性,在当下并不适用于所有有关的资源破坏与环境污染问题的解决。

1. 在主体确定下生态修复性司法的功能

在主体确定的状态下,对通过其他方式不能实现的生态修复行为,司法性修复就显得格外重要。对生态环境的修复问题,新《环保法》虽然被赋予史上最严格的环保法律,但是如果仅仅从行政权力对生态环境的恢复功能上讲,行政权力功能并不能替代环境司法功能,二者相互补充,但不能相互取代。行政权力在生态环境质量恶化时,可以对权力范围内所有的排污主体进行行政制裁,

生态修复性司法文书的生效,环境行政权力不能与之相比。因为修复性司法文书的生效,必需有明确的修复主体。修复主体必需具有违法行为,并且这种违法行为与生态环境的破坏与污染有直接联系。修复性司法文书不能把管辖区内的所有排污主体通过修复性司法文书来规制。此类修复性司法文书不具有普实行,只有针对性。这种针对性,可以通过法律强制力,促使修复主体在法律指定的期间内完成修复任务,实现修复后的功能。

2. 修复标准的确定

生态修复性司法文书的约束力,应当是对生态环境的修复标准,有明确、具体、有可行性、可以实现的标准,这种标准不能是模糊的,没有界线的。对于修复性司法功能的实现标准,不但应当明确具体,而且还应当具有可核查性。对于修复后的标准,可以由司法机关委托的第三方进行核查鉴定,对未达修复标准的,惩罚措施也应当具体明确。修复主体对自己是否承担责任也应当是明确的,不能达到修复标准要求的,相应法律处罚责任大小,修复主体也应当明确的,在法律责任明确,修复标准确定的情形下,生态修复性司法制度才能实施并发挥制度设计之生态恢复功能。

三、修复性司法适用的法律建议

对于生态修复性司法制度的适用问题,应当针对不同的主体、行为、修复对象做出适用决定。

(一)修复性司法对资源破坏现状的适用建议

针对当下的资源破坏现状,对生态修复性司法制度的适用具有很大的挑战性。

1. 主体无法确定的资源破坏中修复性司法的适用

对资源破坏进行修复,首先是要确定破坏主体,而实际状态是,很多遭到破坏的资源,主体已经不存在,情况多种。如多年前就已经废弃的矿山、油(气)田、 各种建设工程等。这种状态下的资源破坏,当下应当由国家承担修复责任。因为从公权力的角度讲,生态环境的恢复,涉及是的公共利益,在这种情形下,国家应当承担相应的资源破坏的修复责任。

2. 主体确定的资源破坏中修复性司法的适用

在确定对资源破坏行为的主体后,承担法律责任的能力有如下情况,一种情况,主体有能力承担,通过生态修复性司法制度的适用,可以实现生态修复的目标,这种情况,不存在其他状况。一种情况,主体确定,但主体已经丧失承担法律责任的能力,这种情况下,国家应当承担修复责任,对相关主体保留追偿的权利。这也是在公平、公正的实现生态恢复的选择,不能因主体承担法律责任功能的丧失而对生态环境的修复行为不作为。

(二)修复性司法对环境污染治理的适用建议

环境污染与资源破坏的原因不同,对修复要求亦是不同,因此,环境污染的修复性司法适用,与资源破坏的修复性要求有着巨大差异。

1. 环境污染修复主体的确定

环境污染问题远比资源破坏问题复杂,修复过程也是难易不同。对于大气环境污染,在停止排放污染物以后,大气环境会自行恢复。大气环境污染修复的困难在于污染物排放无法停止,只能控制排放量的多少。因此,对于向大气排入污染物的各类主体,进行分类。针对不同的排放主体,适用不同的修复性司法制度。如汽车排放尾气的治理,主要尾气治理、燃油品质的提高、新能源汽车的替代加速。向大气排入污染物质的企业,承应对当下的排放行为承担法律责任,对历史的排放行为是否承担责任,应当视不同的污染物质进行确定。

2. 污染水体的行为,应当承担当下水污染治理的法律责任,承担的责任标准是治理的水体质量整体应当达到或者恢复到一定的标准,这种标准是法定的。

(三)修复性司法对生态环境恢复功能实现的保障建议

从资源破坏与环境污染的属性研究,二者修复性的内容并不相同,有些并不具备修复性,有些资源被破坏后,无法修复,有些环境被污染后,停止排放行为,各种指标可以恢复到法律规定的数值之内。因此,对于不同的行为,在修复性司法适用时,应当对每一个修复性的行为是否具有可行性进行判断。这种判断的过程,就是考量司法人员专业知识的过程。

1. 专业司法人员的培养

保障修复性司法制度的实施,专业司法人员的培养是基础条件。如果司法人员的专业知识缺乏,即便是在社会中成立专业的咨询机构,也会因司法人员对问题判断的偏差而转化为其它性质的案件。

2. 生态修复标准的制度与实施

生态修复性司法制度的功能发挥,应当有明确的生态修复标准,核查标准。只有在修复标准确定后,核查标准才会在司法执行阶段有法可依。因此,制定生态环境的各类修复性标准,是生态修复性司法制度实施的基本条件和实施依据。

 

生态修复性司法制度的提出,在实际案例中适用,才是该制度推行的目的。明确生态修复性司法制度适用条件,确定适用主体,制定相关生态修复性的标准,培养专业的司法人员,是生态修复性司法制度实施的基础。

参考文献

[1] 曹明德、黄锡生:《环境资源法》,中信出版社2004年版。

[2] 参见陈晓明:论修复性司法,载《法学研究》2006年第1期。

[3] 唐芳:恢复性司法的困境及其超越,载《法律科学》2006年第4期。