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特稿 | 沈百鑫等:德国水体保护监管机制和治理理念发展及其启示

发布日期:2018-07-02发表者:浏览次数:321次

作者:沈百鑫,德国亥姆霍兹研究联合会环境研究中心(Helmholtz UFZ)研究员。  

          [德]Wolfgang Koeck,德国亥姆霍兹研究联合会环境研究中心教授。

摘要编写者:车东晟,武汉大学环境法研究所2015级博士生。

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水体保护是现代环境治理的重要方面,但其产生远早于现代环境治理。德国的水体保护监管机制探索和实施的时间相对充分和完备,其主要表现在以下几个方面:在水体使用的许可方面,采用严格许可制度。其许可的对象为综合的水体使用,法律以明确的列举方式加以规定。在私人水使用权上自始受到严格限制,不仅受到德国法规范,而且直接适用欧盟法。对许可的具体实施为分层细化,即所有水体要经过一般许可、特别许可或高等许可。水事许可中有不同义务协同和强度层次。在排污方面有系统的污水排放标准,对先进的技术水准通过不同的法律和行业规定的附件加以一般化,以加强可实施性。此外,德国实行污水(税)费和取水费制度、区域特别保护制度、一般禁限制制度、临水绿地岸带制度等。


从这些制度的确立和演变中可以看出,德国的水体治理理念发生着转型:第一,水事规范从私法向公法性质转变,即更加注重国家对私人在使用上的自由和权利的约束,以保障公共与集体利益最大化,如借助先进的技术水准(最佳可行技术)和环境质量达标为基础的许可制度,私法上的民事权利保护转化为行政第三人诉讼等;第二,主要监管方式从传统防卫型行政治安向借助科技标准的预防型严格许可转变。主要表现为环境许可制度,尤其是对污水排放的许可制度的实施;第三,管理理念从排放监管在内的个体监管向与流域整体的环境质量达标相结合转变。德国传统法和欧盟法均未对整体性环境质量达标的诸多问题进行系统规定,在近几年的水体监管中,德国在一些具体的污染物控制以及总体的生态状况质量评价因素上开始完善国内法进行细化;第四,法律目的从水事领域相对独立管理向兼顾生态系统的综合管理转变。   

     

这些理念的转变对我国水资源保护管理的启示为:首先,确立公权力对私人用水权的绝对地位。这是基于公共利益保护角度出发的。我国在水资源开发利用上,私权意识较为薄弱,公法措施难以伸展。对此,我国应当在公法上一方面注重规划制度的广泛应用,在中国语境下以“一河一策”作为法律与具体监管之间的衔接与补充;对于许可制度不断向环境影响的源头推进,从最初私法上的损害救济到危险防卫与排放管理,再向间接排放和生产领域不断推进。其次,我国应以先进技术标准实现许可中的预防性原则。德国水法中的核心机制就是一体化的水使用许可,其中规定了所有向地表水体的污水排放必须要达到净化处理相关的先进技术水准。即在生产技术上就考虑以现行最佳可适用技术为标准,并经过经济可行性分析。我国应借鉴德国的理念,对现有的污水排放规定及其大量零散的排放标准予以体系化,制定污水排放条例。再次,以环境质量达标来弥补和完善以点源排放监管为主的水体保护机制不足。德国的环境许可制度是随着环境治理理念的发展与转型而越发严格。到现阶段,不再以防止发生不利影响为最终目标,而是以改善和达到优良质量为目标。我国在水资源保护和水污染治理中,应当充分重视优良环境质量的维持和改善、达标治理以及环境修复措施等方面的积极作为。最后,中国环境问题解决方案迫切需要内生理念。中国在短短的几十年经历了西方发达国家上百年走过的现代化道路,面对大量的问题,德国是在相当长的时期内逐渐产生并分期应对的,但是中国却要面对这多重叠加的任务,中国应当充分基于自身的特殊性和时代性,探索源自中国智慧的制度创新。