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陈德敏、郑阳华:自然资源资产产权制度的反思与重构

发布日期:2018-07-02发表者:浏览次数:205次

作者:陈德敏,重庆大学法学院教授、 博士研究生导师。

          郑阳华,重庆大学法学院博士研究生。

原文载于《重庆大学学报 (社会科学版)》2017 年第 5 期。为方便编辑,相关注释已省略。

本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加,与原文作者无关。




摘要:中国自然资源资产产权制度失灵造成了自然资源产品的成本结构畸形化、价格构成单一化等问题。以租值耗散理论为视角,分析得出自然资源产权虚置与价格管制是导致自然资源产权制度缺陷的根源。解决上述问题,需要从厘清自然资源资产产权结构要素、维护自然资源资产的市场交易、规范自然资源资产宏观管理环境、调处自然资源资产产权纠纷等四个方面形塑自然资源资产产权制度。


关键词:自然资源资产;租值耗散;产权;价格管制

长期以来,中国现有的自然资源产权制度管理主要通过行政手段来处置,在实践运行中暴露出许多问题: 所有权属与实际使用的矛盾突出; 条块分割现象严重; 大宗资源开发存在盲目性; 管理审批方式单一; 资源开发保育监管不到位; 资源开发利用和配置缺乏合理的市场机制调节。这些问题的出现,部分缘于自然资源资产化过程中的自然资源资产产权体系缺位。在此背景下,十八届三中全会公报首次提出了健全自然资源资产产权制度。本文借用新制度经济学的租值耗散理论,解构中国自然资源资产产权制度失灵的内在逻辑,并提出行之有效的制度因应之策。


一、自然资源产权制度失灵

由于中国现有自然资源产权制度属于一种建构式而非历时性自然演化出来的正式化外在性制度,既缺乏域外经验借鉴,也忽视了自然资源资产市场的地方实践习惯。自然资源资产产权制度的先天性缺陷导致中国自然资源资产市场失灵,具体表现在成本结构与价格构成两个方面。

(一) 自然资源产品的成本结构畸形化


中国自然资源产品成本主要是生产开发过程中所需要的人工费用,即自然资源勘探、开采和生产过程中的经济成本。而对于自然资源本身价值以及自然资源开采利用过程中造成生态环境破坏等损失,并未在自然资源产品的成本中有所体现。一方面,自然资源产品的资源自身价值缺位忽视了自然资源所有者的利益。资源自身的经济效用价值与存在价值一直未被重视,资源无价的现实长期存在。实践中,绝大部分的矿业开采权都属直接划拨的而非有偿开采。另一方面,资源开发的生态环境成本缺位,加之缺乏资源开发补偿和衰退产业援助机制,现有的各地矿产资源生态补偿试点实践并没有缓解资源地民众所承担的环境破坏恶果。巨额的生态环境治理成本和产业结构的不合理共同造就了许多自然资源储量丰富省市的“资源诅咒”现像。

(二) 自然资源产品的价格构成单一化


中国自然资源产品价格形成机制并非由市场供求关系决定,而是由凝结在商品中的劳动价值量决定,即所谓的劳动价值决定论。以此理论为指导,无论是埋藏在地下的煤炭、石油,抑或是有待开发的原始森林,几乎都是免费的。如原油的价格,仅包括人工费、运费、资源税等生产开发成本,未真正体现石油开采前的价值,因此导致原油价格远低于世界价格。一直以来,中国自然资源资产价格与市场供求、环境成本、资源稀缺程度相割裂,资源无价的局面从未得到重视。以水价为例,与2013年国家发革委制定的作为水价重要构成要素之一的水资源费征收标准相比许多城市目前低于此标准。北京目前征收地下水水资源费的标准是每立方米 1. 57 元,只达到了国家对北京要求平均征收标准的一半。除此之外,中国主要资源产品价格都是以政府调控为主,市场并未在资源配置中起决定性作用。

显而易见,在自然资源价格政府管制的情形下,自然资源产品成本构成的不合理导致生产开发成本低 于社会成本,保护生态得不到合理报偿,证实了不完全市场经济条件下政府定价的无力。


二、自然资源资产产权虚置


自然资源资产产权虚置造成的结果是自然资源产品的成本结构不合理。其主要表征是自然资源资产产权界定模糊、监管成本过高以及租值耗散等。


(一) 自然资源资产产权界定模糊


“资源低价、产品高价”的自然资源价格扭曲现象实质是微观经济学关于价格与交换的基本原理在中国自然资源资产市场中的失灵表现。自然资源在市场交换过程中资产化,同时也体现资源价值。为谋求利益,作为自然资源的开发者天然具有借助自然资源的交换价格实现其使用价值与价值之间转换的动机。而这种转换并非“乌托邦”式的与生俱来,自然资源资产产权归属明确是二者转换的基础。正如科斯定理所阐述的那样,市场交易的基本前提是产权明晰,产权界定清晰与否直接决定交易费用之高低。中国自然资源产权制度沿袭人民所有、行政管制的计划供应思路。自然资源国家所有,尽管现有的资源类法律委托给中央人民政府行使自然资源国家所有权,但由于行政部门的条块分割造成实际履职部门缺位。尤其像流域性的自然资源所有权,分布于多个省份的行政区划,缺少界定资源边界的法律明文。当前自然资源无法实现全民利益共享的根由是缺乏自然资源资产产权制度规制。自然资源资产划拨与出让失范,某些政府部门、集团公司或权贵之间的权力与资源交换共生,借助市场化和企业改制等名号,通过非竞争性招标等手段,将自然资源资产“化公为私”。最终导致自然资源市场交易无法顺利开展,资源资产市场终端交易主体还要负担额外的交易费用获取使用价值一般的自然资源。高额的交易成本不仅转嫁到资源资产的购买者或使用者身上,还造成整个社会生产成本偏高。


(二) 自然资源资产监管成本过高


就产权关系而言,国土空间内的自然资源国家所有,但缺乏法律明文规定的产权主体代表,致使作为所有权行使主体的中央政府和地方政府的各种权益边界无法划清。自然资源制度设计上也没有明确规定中央政府、地方政府、行业部门以及所在地居民的权利和义务,自然资源所有人与经营者在自然资源开发利用过程中权责不分。在此种制度安排不当的情形下,“国家所有,分级管理”的自然资源管理模式早已异化为地方政府所有、行政管理部门所有,管理权与所有权混淆,地方政府与国有企业作为自然资源资产的瓜分主体,支配着自然资源的用途。作为一个人民当家作主的社会主义国家,自然资源国家所有应该也是全民所有,但在实然层面上自然资源却是地方所有与部门所有,以致自然资源国家所有权虚置。自然资源名义上的产权主体国家无法直接行使自然资源管理权,只有设置相应的行政主管部门监督管理自然资源的正当使用。而缺乏统一的监管部门,自然资源用途管制呈现“九龙治水”的局面,因部门利益冲突,制肘之事时常发生。尽管相关国土资源行政部门对自然资源开发使用有监管义务,却无一定的能力和动力,其主要原因在于“凡属于多人共有的东西都最不受关心,因为所有人都更关注自己拥有的东西,而较少注意与他人共有的东西”。自然资源资产产权虚置导致所有者权益无法保障,自然资源资产大量流失,资源开发者追逐私利缺乏长远利益考量,造成公有的自然资源被破坏性开采,这种现象就是学界所称的公地悲剧。现有开采的粗放型发展方式并未将环境治理、生态恢复等外部性成本内部化,最终的结果是当代人的无约束受益所带来的成本只能由后代人承担。作为法律上自然资源所有权人的国家监管产权虚置下自然资源行业,毋庸置疑亟需大量执法资源以强化监督力度,这些成本同时也是自然资源导致生态空间修复成本的重要组成部分。


(三) 自然资源资产的租值耗散形态


政府或集体组织受托看管国家或集体拥有的自然资源,显然没有保护资源的直接动力。对于地方发展型政府而言,实现 GDP 的增长是政绩考核的重头戏,而实现方式包括集约化短期利用和争相攫取有限的资源。各个主体掠夺性的攫取自然资源必须付出相应的代价和成本,如公共牧场退化、海洋渔业资源减少等使得公共资源价值下降,以致发生租值耗散。正如可持续发展模式也包括粗放型的竭泽而渔式的发展路径,自然会出现为了实现低质量的经济增长而不顾资源枯竭和环境恶化的地方行政首长。自然资源公有制客观上造成了自然资源并不被任何具体个人所拥有,保护资源可持续利用的职责边界也未具体到特定的主体,作为自然资源享有者的成员即使过度使用也无人来制止。离开清晰明了并能得到严格执行的产权制度,人们必定会侧重于对资源的科斯定律所描述的那样,租值耗散发生在产权明晰且交易成本趋于零的状态。尽管科斯所言的产权主要指的是私有产权,但其道出的产权边界清晰、市场交易成本及经济效率之间的耦合关系并不拒斥公有产权。


正如科斯所言,自然资源资产产权没有界定是导致租值消散的根本原因。产权在鲁滨逊的世界里是不起作用的。产权是一种社会工具,旨在为交易双方提供合理的预期。换言之,明确的产权包括交易过程中的损益规则及纠纷救济机制,以此为人们的交易行为提供指引。自然资源产权虚置的后果是资源的无主化,自然资源随意使用而不必为此耗费行为担责,结果导致自然资源无序开发、超量利用、日益萎缩以致“公地悲剧”。过度开发使用最终造成使用自然资源的个体边际成本高于其掘取自然资源所获得的边际收益。对于如煤炭、石油等不可更新的自然资源而言,这种不计后果和生态环境容量限度的开发使用方式所摧残的是地球历经亿万年孕育出的稀缺资源,在可见的时间跨度内无法修复此类生态空间,同时相应的自然资源价值( 租值) 也会下降,乃至完全消失。租值耗散实质是资源的无效率利用,造成的是社会自然资源价值的整体损耗,而为这些损失买单的却是“自然资源的所有者”———普通民众。


三、自然资源资产价格管制

自然资源资产价格的单一化是价格管制的直观表现,而价格管制的重要危害却会导致自然资源配置失当、自然资源租值分割。

(一) 自然资源配置失当


价格管制,是政府价格指导机关以行政命令的方式规定商品价格,导致其价格背离原有的价值。商品定价衍生的问题都是产权制度不规范造成的。就产权而言,价格管制侵犯了卖家( 或买家) 的收益权。而一项物品的完整产权,除了使用和收益权外,还包括转让权。限制任何一项权利,都会贬损该物的市场价值。因行政调控造成的转让权限制,导致相同城市空间区位的小产权房价格远低于商品房价格即是明证。 自然资源资产价格管制本是出于对国家资源安全与公共利益的考量,寄希望于卖家让利于买家,保障资源要素的廉价,但是通往地狱的路往往是由善意的砖石铺成的。由于自然资源资产产权虚置,政府的资源价 格管制行为旨在通过定价机制保障自然资源在相应主体之间公正分配,以二次分配的方式实现利益共享, 实践中因自然资源开发使用者多是国有企业甚至是地方政府,价格管制在这种用权力排斥竞争的行政垄断 面前常常失语。在自然资源行业的行政垄断之下,卖家是商品定价者,受经济人理性的驱动,必然设法借助 调控市价谋取利润,当价格调控使卖家无法获取预期收益时,就会无规律地出现煤荒、油荒、气荒等资源供 应短缺的尴尬局面。


价格是市场交易中供求关系的直观体现,也是客观评价资源价值的重要机制。在市场经济条件下,自然资源资产供不应求时,价格上升,高额的利润诱使更多的人力物力涌入此行当,客观上增加了自然资源的供应量,价格随之下降。相反,自然资源资产价格下降主要是供过于求的结果,薄利无法容纳大量的企业,僧多粥少的局面最终导致企业破产,部分资本退出这个行业。价格的上下波动是市场回应资源配置的最佳手段,避免产业过剩或短缺的情况发生。相反,与市场相比,“万能”的政府无法获取全面的自然资源资产交易讯息,面对纷繁庞杂的经济体系,政府无法依据先验的模型科学地规划经济发展路径。政府的物价管制背离了市场价格机制运行逻辑,致使价格无法体现资源的供求关系,最终扰乱了市场秩序,阉割了市场配置资源的基础性功能。因此,自然资源资产的价格管制带来的不是自然资源的合理配置,而是造成了自然资源用途管制方面总成本的增加,进而加大了自然资源的租值耗散。由此可见,政府实施自然资源资产价格管制的效果与其初衷相悖。


(二) 自然资源租值分割


价格管制破坏了市场价格分配自然资源的正常运行逻辑,致使原本属于卖家的收益陷入租金消散的风险。一般而言,商品价格低于其市场价值时,卖家将通过非价格竞争的方式来抢救这部分无主收益,实际上,这部分差价原本由买家来负担。纯价格竞争没有租值耗散,但诸如排队或找关系这样的非价格竞争却使市场主体获得资源的成本高于以市场价格方式获取相同利益的成本,如委内瑞拉凌晨4点排队买手纸、肥皂。市场主体需为高出市场价格的成本找寻承担者,而这些非价格竞争的方式并不是生产性努力,同样不会创造财富,既浪费自然资源,也为自然资源租值耗散的发生提供客观条件。


由于自然资源的寡头垄断以及央企背景,自然资源开发者多享受着国家政策的庇护,并不因价格制而限缩其盈利空间。恰恰相反,自然资源开发者为了赚取这部分收益,要么通过巧立名目设法收回一部分利益,要么限量供应倒逼政府管制价格的上涨。价格管制下的自然资源资产产品价格偏低,导致自然资源 资产价格无法真实客观地反映自然资源的稀缺程度和市场价值,更无法反映自然资源用途管制失当所造成生态空间的修复成本和自然资源开发后期资源枯竭的生态补偿与退出成本。例如素有“中国锡都”的云南个旧市,在过去几十年间以低廉的价格为国家提供了大量优质锡,但成为中国资源枯竭型城市一员后,昔日的辉煌不再,伴随而来的是严重的环境资源问题,而这种生态成本并未计入价格管制资源价格中,也没有获得相应的生态补偿。


价格管制破坏了市场价格分配自然资源的正常运行逻辑,致使原本属于卖家的收益陷入租金消散的风险。一般而言,商品价格低于其市场价值时,卖家将通过非价格竞争的方式来抢救这部分无主收益,实际上,这部分差价原本由买家来负担。纯价格竞争没有租值耗散,但诸如排队或找关系这样的非价格竞争却使市场主体获得资源的成本高于以市场价格方式获取相同利益的成本,如委内瑞拉凌晨4点排队买手纸、肥皂。市场主体需为高出市场价格的成本找寻承担者,而这些非价格竞争的方式并不是生产性努力,同样不会创造财富,既浪费自然资源,也为自然资源租值耗散的发生提供客观条件。


由于自然资源的寡头垄断以及央企背景,自然资源开发者多享受着国家政策的庇护,并不因价格制而限缩其盈利空间。恰恰相反,自然资源开发者为了赚取这部分收益,要么通过巧立名目设法收回一部分利益,要么限量供应倒逼政府管制价格的上涨。价格管制下的自然资源资产产品价格偏低,导致自然资源 资产价格无法真实客观地反映自然资源的稀缺程度和市场价值,更无法反映自然资源用途管制失当所造成生态空间的修复成本和自然资源开发后期资源枯竭的生态补偿与退出成本。例如素有“中国锡都”的云南个旧市,在过去几十年间以低廉的价格为国家提供了大量优质锡,但成为中国资源枯竭型城市一员后,昔日的辉煌不再,伴随而来的是严重的环境资源问题,而这种生态成本并未计入价格管制资源价格中,也没有获得相应的生态补偿。


四、自然资源产权制度的规范建构


自然资源资产所有权、使用权缺乏界定依据,自然资源资产市场交易平台无法保证公正、公开、有效,自然垄断问题亟待解决,污染及碳排放的权利与责任无测量界定标准,权责不清的自然资源资产何以定价,僵化的价格管制与分割的无监管市场并存造成自然资源资产租值耗散的现象亟待规制以保障自然资源资产市场交易品质,最大限度地降低租值耗散。而市场交易质量又取决于政府所构筑的自然资源资产产权制度体系。其中,自然资源资产产权制度基础除了包括权责明确的产权、高效便捷的交易平台之外,还应有行之有效的产权纠纷化解机制。事实上,产权永远无法界定得毫厘不差,市场总是有交易成本,解决之道便是建立健全多元化的产权纠纷解决机制。自然资源资产因其使用过程中有严重的污染环境、破坏生态的负外部性及系统风险,政府还需要供给合适的自然资源资产宏观管理政策环境,如政府主导的集体行动性质的自然资源资产在数量及价格等方面的宏观管理与干预。具体而言,可以从明晰自然资源资产产权、维护自然资源资产交易、规范自然资源资产宏观管理环境、化解自然资源资产产权纠纷等四个方面形塑自然资源资产产权制度。


(一) 厘清自然资源资产产权结构要素


自然资源资产产权虚置,本应利于公共事务的自然资源开发使用不断上演“资源枯竭”“环境污染”“生态破坏”的“无用途管制的公地悲剧”: 产权不明,资源开发者无产权意识,因价格管制资源产品的终端使用者利用资源产品的直接成本较小,最终使得自然资源产品被过度使用,致使本可发挥公共福祉的自然资源资产价值被低效耗费,导致自然资源租值耗散。可见,建立自然资源使用者之间彼此达成共识且相互产生强制责任的制度安排,即建立权责明晰的自然资源产权制度,这既是规范自然资源产权交易市场的法律基础,也是避免公地悲剧、降低租值耗散的重要措施。


产权实质是一个权利束,聚合了占有、使用、转让等权利。自然资源资产产权界定的具体指向即是规定权利束中各权利的内涵边界及其享有者的权责范围。根据自然资源的可更新与不可更新的特性,可相应规定一定的所有权、使用权和转让权。由于自然资源不仅包括投入生产活动的传统意义上的矿产资源,还包括作为生态系统和人居环境的环境资源,如空气、湿地等,所以自然资源资产产权可以此分类,即赋予具有经济效益自然资源的使用权人使用收益权利;对具有环境效益的自然资源,可将包括所有权在内的基本物权赋予生产者和资源保护者。另外,对于水资源、碳排放权、污染物排放权等自然资源资产产权较难界定的资源类型,回避有争议的所有权问题,重点从占有使用收益的视角权衡,如将水权、碳排放权、排污权以配额的方式有偿分配给需求者,然后通过市场进行配额交易。


(二) 维护自然资源资产的市场交易


自然资源资产产权明晰后,在完善产权制度的前提下,市场可以实现对自然资源资产的最优配置,减少环境问题、杜绝资源滥用、提高资源环境使用效率、降低环保规制成本。政府应发挥公共产品服务提供者的作用,合理建构自然资源产权制度规范,确保法律的有效运行,维护自然资源资产交易市场公平交易,确保自然资源的可持续利用。当自然资源资产产权明晰、监管有效时,产权主体在开发利用自然资源过程中不单纯获取利益,还要担负起保护生态的义务。换句话说,市场主体在经济决策的同时,力图以最小成本博取最大收益时,客观上促进了自然资源资产的经济效益与生态环境效益的实现。此时政府介入非但无法保障资源市场,反而会破坏自然资源资产的公平交易。


自然资源资产租值耗散规制的核心是处理政府与市场关系,政府作为自然资源资产交易维护者的角色,应构建自然资源资产交易市场,确保市场在自然资源配置中的主导作用。而定价是市场配置自然资源的关键,遵循市场定价为主,限缩价格管制边界,充分利用市场手段,通过合理定价反映自然资源的真实成本,借助市场手段将产权明晰的自然资源资产投入市场,利用市场定价机制实现自然资源资产化。政府行使全民环境资源所有权,依据当时当地的环境容量,在环境资源总量控制之下,将具备维持生态系统的自然资源以固定的额度初始配置给排污企业使用,纠正以往此类自然资源因产权不明被过度使用的情形。同理,水权交易都是将资源依据市场定价,把环境生态成本内部化,使其在自然资源成本上得以体现。如此种种,都是将市场作为自然资源资产配置的主体,政府只是自然资源资产市场交易的维护者。


(三) 规范自然资源资产宏观管理环境


政府在自然资源资产与负债定价方面需要与市场共同承担重要但不同的角色,摆脱以往计划型管理模式,转而寻求法治和服务型自然资源管理方式。政府从单一的行政手段转向综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段,在遵循经济规律和自然规律的前提下,行使自然资源管理中的环境政策,确立资源有偿使用制度。在资源生产要素定价方面,因为自然资源开发使用涉及生态环境等一系列外部效应及系统风险,且自然资源开发的准入和退出的严格要求,单独依靠市场主导的风险溢价,无法保障资源安全,还需要政府的 宏观调控,即相对独立的受集体行动的政府主导的自然资源资产基准价格。如果政府无法摸清自然资源存 量及缺乏资源的用途管制,无法确定恰当的自然资源资产的基准价格,市场的风险溢价必然受到扭曲。因此,当前紧要的是编制自然资源资产负债表,借此全面把握中国自然资源衰减情况,以便建立科学的生态补偿制度。在资源用途管制方面,在统一自然资源国有资产管理机构的基础上,以公益性资产和经营性资产区分自然资源资产的性质,依照不同的原则和目标进行管理。换言之,对公益性自然资源资产统一按照国有公益性资产管理,对经营性资产统一按照国有收益性资产管理。


(四) 调处自然资源资产产权纠纷


在界定清晰的、可操作的自然资源资产产权过程中,其产权变革历经重新定义细化,于此常常生发出各 种始料未及的产权纠纷,此时的市场秩序要求一个公平、公正与有效的产权纠纷解决机制,而这正是政府的职责所在。随着自然资源资产产权市场的开发,日益增多的产权纠纷亟需解决,社会需要的是包括司法救济在内的更为多元的纠纷解决机制,以此而论,似乎时下盛行的行政调解的功能与社会意愿更为契合。单就事后效率而言,由于受产权纠纷本土性、地域性因素的影响,调解所能带来的“案结事了”之功效较为实用。但是,现实中产权纠纷案件事实千差万别,司法判决结案看似费时费力,实则是法院通过对此类案件的受理和裁判结果的指引,告知民众选择最便捷和最合适的纠纷处理机制解决问题。而调解产权纠纷,其调解结果无法厘清是非曲直,更多的是当事人意愿妥协的结果。与法院动用大量司法资源调解产权纠纷相比,调解结案使纠纷解决立竿见影,但社会效果不彰。从长期看,因调解在产权纠纷个案中并未清理权利界限和规则指引,类似纠纷将不断以各种形式上演。从这个角度看,判决裁定产权纠纷反倒是减少产权纠纷的重要方式。因此,改革和完善自然资源资产产权纠纷救济机制的解决之道即在于将“司法的归司法,行政的归行政”,换言之,针对疑难自然资源资产产权纠纷,需积极诉诸司法救济; 一般性的、简单的自然资源资产产权纠纷,可交由行政调解裁决。这不仅是用法治的方式缓解自然资源资产产权矛盾和纠纷、规范自然资源资产市场交易行为,而且在一定程度上也优化了司法裁判权与行政调解权配置的整体结构。


转载自“中国政法大学环境资源法研究所”微信公众平台
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