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马燕:应对气候变化背景下城市能源规划立法的完善

发布日期:2018-07-06发表者:浏览次数:153次

作者:马燕,法学博士、中国政法大学环境资源法研究所副教授、硕士研究生导师。

原文载于《中国政法大学学报》2015年第6期。为方便编辑,相关注释已省略。

本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加,与原文作者无关。


摘要:城市是能源集中消费的综合体,城市能源合理供给和利用在减缓和应对气候变化方面发挥着重要的作用。我国正处于快速城市化过程中,城市能源利用和节能减排、低碳城市打造是应对气候变化的重要组成部分。能源规划是确定城市能源结构,引导和规范城市能源利用方式,合理布局城市能源体系的重要依据。通过城市能源规划对合理安排能源结构,引导和矫正社会能源消费方式,预防和解决我国城市化中能源利用带来的环境问题,节约能源、减缓城市碳排放应对气候变化,保障国家能源安全具有重要意义。我国现行法律对城市能源规划规制尚不全面,应重视城市能源规划立法,注重提升规划的约束力,结合能源立法建立和完善城市能源规划法律制度。


关键词:城市能源规划;应对气候变化;节能减排;能源立法;低碳城市

现代城市的能源需求和供给作为社会问题与应对气候变化密切相关。尽管全球范围内不同区域中的城市大小各异,发展历史也各不相同,但作为一个自然、经济、社会和政治的综合体,相同类型城市之间具有很大的相似性,其差异只不过是空间、尺度或历史、文化等方面。能源需求和应对气候变化是当代城市面临的共同问题。城市发展的历史是人类不断改造一定区域的自然空间为己所用的人与自然互动的过程,城市能源需求和供给始终是这个互动过程的重要组成部分。所不同的是,当今和未来的城市能源需求和供给面临气候变化的威胁和应对气候变化的压力。如何在应对气候变化的同时保障城市能源安全,及通过合理利用自然资源减缓气候变化成为国家和各级政府管理的重要职能,也成为法律规制的重要领域。中国正处于快速城市化的进程中,城市能源规划作为城市发展的重要依据和规则,其应当纳入法治轨道科学而有序地运行。


一、城市、能源与气候变化


城市(City)的概念由来已久,其本质是大型人类永久居住地,也是人类文明的重要组成部分。 中文的“城市”涵盖两个层面的字义:“城”字可拆分为“土”、“成”,原指土墙(“长城”中的“城”即指此意),后引申为由土墙(即城墙)构成的行政机构,其中包涵市政,管理和防御等职能。“市”即市场,主要指人的生产和商贸活动。现代意义上,城市是通过较长时间逐渐形成的具有一定数量非农业人口聚居的地域单元,其是国家或者地区的政治、经济、文化中心。我国规范意义上的城市是指“以非农产业和非农业人口聚集为主要特征的居民点。包括按国家行政建制设立的市和镇”。城市作为自然和人为构成的综合体,其在能源需求、能源消耗和碳排放方面具有一定的特殊性,即集中、总量大、与自然地域相关并处于动态和具有一定的规律性。能源通常包括煤炭、石油、天然气、生物质能和电力、热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源,其是城市的重要动力系统、也是动态链接城市各部分的纽带,是城市运行的基本物资保障。城市能源和应对气候变化具有内在的关联和密切互动性。从自然科学的角度看气候变化由太阳强度,海洋作用,人类生产与土地利用,大气气溶胶浓度等多种因素所构成,是自然与人类活动的结果。国际法层面认为气候变化是指“除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外,由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化。”气候变化过程的时间维度长达数百年,其空间尺度涵盖的地域范围广及全球。气候变化是众多地球运动与变化之一,与地壳运动,火山等其它自然现象一样有众多不可抗力的自然因素。然而,气候变化也有其显著的人为因素,体现在它与人类活动具有密切关联性。人类的城市化过程,尤其是近百年来工业化进程和城市化进程对地球的影响,其主要体现在人类生产活动中对自然资源、能源的利用、对区域自然空间的改造和影响。城市化过程中对自然资源的利用,土地的改造和对大气构成的影响均和气候变化有着密切的关系。人类已经认识到其不能改变大自然,但可以局部地改造和顺应自然。因此,减缓和应对气候变化依赖于技术进步并通过社会规范的强制、约束和引导人的生产和生活行为,通过减少化石能源利用,节约能源,减少碳排放,强化生态功能,共同减缓和应对气候变化。如此,我国也顺势推行“节约、清洁、安全”的能源战略,保障能源供给安全,减缓和应对气候变化。而城市能源规划便是联结城市、能源和应对气候变化的具有浓厚科学色彩和规范功能的纽带。确立城市能源规划的法律地位,保障其应有的规范作用成为立法应当关注的重要领域。


二、城市能源规划立法之于

应对气候变化的作用和意义


城市能源规划(City Energy Planning)是以城市为对象进行的能源发展的长远筹划。它包括城市发展所需的各种能源供应,如城市煤气厂、热电厂、集中锅炉供热、供汽的工厂等的建设,在布局、用地、用水、储灰,出钱等方面进行的合理规划。城市能源规划必须纳入城市总体规划,并按照城市总体规划的要求,结合能源建设的特点进行,还必须根据所在地区的区域规划要求综合安排。 城市能源规划制定的依据是国家能源总体规划和当地国民经济发展规划,并与城市环境保护规划,土地利用规划,水资源、森林资源等规划相衔接和协调。能源规划作为城市规划的基础和支撑,其承担着统筹能源、经济、环境之间的关系,统筹区域和城乡发展,统筹各项能源工程规划的重任。在应对气候变化方面,通过城市能源规划既能有效发挥政府政策的积极引导和调控作用,又能充分发挥引导市场机制在资源配置中的决定性作用。法律作为既有引导作用,也有规范和矫正功能的规则体系,其可以有效保障规划有序编制、审批、修改和有效实施。应当把城市能源规划纳入法律调整,充分发挥法律在城市规划方面的作用,更好地为构建低碳、文明和宜居城市服务,促进能源合理利用,节能减排、保护环境和应对气候变化。笔者认为,城市能源规划立法对于保障城市能源安全,应对气候变化具有多方面的作用和意义。


(一)保障城市化中合理配置能源,

减缓和应对气候变化


城市化(Urbanization)是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程,表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程,又称城镇化、都市化。城市化原指人口由乡村往城市的迁移,主要体现在十九世纪欧洲工业革命后,城市生产力的大幅提高而导致对劳动力的需求。因此,城市化的本质原因可理解为生产力的变化,尤其是农业生产力向工商业生产力的转移。我国处于快速城市化阶段,经过30多年的改革开放,我国城镇化率从20% 左右提高到44.9%,预计到2050年城镇化水平将提高到75%左右。根据联合国《世界城市化展望2011》和相关估算,2010-2050年期间,中国新增城市约975个,2050年中国城市总数有可能达到1632个,其中,大城市338个,中城市358个,小城市936个。城市化过程中在城市人口大量增长的同时,工业生产与人口消费也会要消耗大量的自然资源和通过建设活动(建筑,交通与港口等)对自然环境进行改造。城市化与气候变化的关系表现为对资源的集中大量消耗和对自然环境(主要是土地、水资源、湿地及生态系统等)的改造。当城市化遭遇应对气候变化,就更加使得城市能源需求和供给面临复杂形势和一定的不确定性,必须通过人为方式调整,如减少化石燃料使用,改用清洁能源,节能减排等,因而必须未雨绸缪,做好事先的预测,并通过规划引导和规范城市朝低碳、环保,有利于减缓和应对气候变化的方向发展。城市能源规划纳入法治化,有利于促进既定资源配置目标的实现,促进减缓和应对气候变化。


(二)依法促进城市节能减排

减缓和应对气候变化


城市作为通过较长时间逐渐形成的非农业人口聚居的地域单元,其不仅是一个庞大的综合体,而且也是能源消耗和碳排放方面的重要区域。随着中国经济的发展,能源消费和二氧化碳排放量必然还会持续增长,减缓温室气体排放将使中国面临开创新型的、可持续发展模式的挑战。在减缓气候变化方面,节约能源(以下简称节能)作为首要措施,其应当依据规划和计划展开。节约能源,作为加强用能管理,采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施,其要求从能源生产到消费的各个环节,降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费,有效、合理地利用能源。在2009年哥本哈根气候变化大会上,我国承诺 2020年单位GDP碳排放量比2005年下降40%~ 45%,该承诺以量化的方式确定了我国在规定时间范围内的减排目标,也为城市能源规范化提供了参照系。我国需要通过城市能源规划规范能源利用,依法促进减少化石燃料的消耗,增加可再生能源如太阳能、风能和潮汐能等的利用。通过合理规划与布局,提高能源使用效率,减少污染物的排放。通过综合手段改善空气、水体和土壤的质量。大幅度增加物质的循环利用和废弃物的再利用,减少废弃物的总量。


(三)保障气候变化下的城市

能源安全和城市安全


众所周知,我国能源禀赋弱,消耗总量大,利用效率低。能源需求和供给之间的矛盾在很长时间内将依然是我国城市发展面临的重要问题。城市发展历史的经验表明,城市对资源的消耗主要体现于其作为生产单位和消费单位的两个层面。城市作为大量人口和生产的集合体,无论是其工业生产(电力,煅烧,冶炼,运输等)还是居民消费(建筑,供暖,交通,燃气等)都对自然资源尤其是化石燃料有着大量需求。据统计,全球大城市消耗的能源占全球的75%,可分为产业、居民生活和交通三个主要组成部分。而化石燃料的使用与碳排放又有着直接的关系。城市规划的目的是为了创造更为适宜的安居空间,城市作为社会生产力高度集聚的一种空间组合形态,对全社会的能源生产、供给及需求状况有着极为密切的联系。城市的正常运转离不开能源的生产和消费,而好的城市环境更需要清洁能源利用。我国传统城市规划以“发展为导向”,较少顾及能源供应与能源使用方式对城市规划的制约和影响。城市规划政策和城市规划较少反映国家能源战略目标和要求,也较少将节能和减少城市用能污染等目标贯彻到城市规划与城市设计之中。在应对气候变化的背景下发展并保障城市能源安全,就需要通过城市能源规划创新,保障城市能源安全,从而实现城市长远发展。


(四)优化城市能源结构,

加快低碳城市建设


应对气候变化,构建低碳城市大势所趋,其对以煤为主的能源结构提出了巨大的挑战。我国以煤为主的能源资源和消费结构在未来相当长的一段时间将不会发生根本性的改变,使得我国在降低单位能源的二氧化碳排放强度方面比其他国家面临更大的困难。同时,我国地域辽阔,城市之间差异大,单一能源结构不适合城市发展的需求,特别是在自然灾害应对方面。因而需要通过城市能源规划优化城市空间开发格局,合理利用空间资源,节约能源利用。如通过城市建筑能源规划根据节能、节水、节材、节地、环境保护和降低碳排放的原则,以综合资源规划原理为出发点,对所开发区域的建成环境能源系统进行关键技术研究与规划,并与城市总体规划、区域发展规划以及城市能源规划相协调。城市能源规划在促进低碳城市建设方面具有重要作用和价值。


(五)引导城市整体应对气候变化,

促进城市生态文明建设


从总体上看,我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展,资源约束趋紧,环境污染严重,生态系统退化,发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出,已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约。作为现代城市,要加强监测、预警和预防,提高适应气候变化下的极端天气和气候事件的应对能力。也要通过节约能源,提升能源利用效率,通过减排促进减缓气候变化。还要结合城市的具体实际,调整产业结构,通过节约能源和提高能效,优化能源结构,增加森林、草原、湿地、海洋碳汇等手段,有效控制二氧化碳、甲烷、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等温室气体排放。构建生态文明区域。有助于实现生态文明目标。即“到2020年,资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展,主体功能区布局基本形成,经济发展质量和效益显著提高,生态文明主流价值观在全社会得到推行,生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。国土空间开发格局进一步优化,经济、人口布局向均衡方向发展,陆海空间开发强度、城市空间规模得到有效控制,城乡结构和空间布局明显优化。”


三、我国现行城市

能源规划相关立法透视


我国目前还没有颁布专门的能源法,也没有就城市能源规划进行专门立法,涉及城市能源规划的法律规范散见于不同的法律法规中。2008年我国颁布了《城乡规划法》,该法规定了城乡规划包括城市规划,城市规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。并规定制定的和实施城乡规划,应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则,改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源和历史文化遗产。该法还原则性地提出了节约能源的要求。我国《电力法》(1995年)规定了电力发展规划应当根据国民经济和社会发展的需要制定,并纳入国民经济和社会发展计划。要求电力发展规划,应当体现合理利用能源、电源与电网配套发展、提高经济效益和有利于环境保护。我国《煤炭法》(2006年)规定了我国对煤炭开发总体规划利用的方针,由国务院煤炭管理部门根据全国矿产资源勘查规划编制煤炭资源规划,省级人民政府根据全国矿产资源规定的煤炭资源,组织编制和实施本辖区的煤炭生产开发规划。修改后的《节约能源法》规定,“国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”,要求通过规划明确清洁能源和替代能源的开发方向。《可再生能源法》(2005年)规定了国务院能源主管部门根据全国可再生能源开发利用中长期总量目标,会同国务院有关部门,编制全国可再生能源开发利用规划,报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市人民政府管理能源工作的部门根据本行政区域可再生能源开发利用中长期目标,会同本级人民政府有关部门编制本行政区域可再生能源开发利用规划,报本级人民政府批准后实施。建设部2006年4月1日施行的《城市规划编制办法》(建设部令146号)规定,在总体规划纲要和市域城镇体系规划中提出 “从土地、水、能源和环境等城市长期的发展保障出发,对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究”、“确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面保护与利用的综合目标和要求,提出空间管制原则和措施”;在市政基础设施布局和管网规划方面,提出“确定电信、供水、排水、供电、燃气、供热、环卫发展目标及重大设施总体布局”。另外,我国建设部2007年12月下发的《关于贯彻落实城市总体规划指标体系的指导意见》规定的城市总体规划指标体系共分为经济、社会 人文、资源、环境等4大类,其中,包括单位GDP能耗水平、能源结构及可再生能源使用比例等。


另外,国家能源领导小组及其办公室牵头起草的《能源法》(征求意见稿)专章规定了能源战略和能源规划,能源规划定位为国家能源战略阶段性行动方案。规定国家能源规划包括国家能源综合规划和国家能源专项规划。国家能源专项规划包括煤炭、石油、天然气、煤层气、电力、核能、新能源和可再生能源等行业发展规划以及能源节约、能源替代、能源储备、能源科技、农村能源等专题规划。并规定省级人民政府可以制定与国家能源规划相配套的地方能源规划,并报国务院能源主管部门备案。


综上可见,我国现行立法对于不同种类的能源规划均有不同程度地关注,在能源规划技术层面已经形成系统的规划规范,但在城市能源规划立法方面还比较薄弱和欠缺。具体表现为,关于能源规划立法缺乏以城市为空间尺度的能源规划法律制度。在协调性方面,各个单行法律的规定自成体系,缺乏以城市能源供需平衡、节能减排为纽带的应有关联。在立法层次上,由于能源法的缺位,关于城市能源规划可操作性强的规范多处于法律效力较低层次。同时,由于立法背景制约,在城市节能、能源结构优化、清洁能源利用等方面也缺乏应有的系统规范。


四、对城市能源规划

立法的思考和建议


如前所述,我国现有立法对城市规划制定程序和法律效力的规定为确立城市能源规划法律地位奠定了良好的基础。加之,我国已经形成了相对完善的自然资源规划体系,自然资源规划法律制度为与城市能源规划接轨提供了前提和保障。也就是说,通过立法规范城市能源规划不仅必要而且可行。笔者认为,在完善城市能源规划立法方面,应当从以下方面入手并通过完善立法促进城市能源规划发挥更大的作用。


(一)重视城市能源规划在减缓和

应对气候变化方面的整体作用


城市能源规划尽管属于能源方面的具体规划,但其涉及到城市的整体发展方向,决定城市的发展模式、发展速度和发展的可持续性。因此具体的城市能源规划必须具有城市规划意识和整体意识。既要考虑到基于减缓气候变化方面的能源要求,合理规划能源结构,节能减排,也要考虑到预防和应对因气候变化带来异常状况下的能源供给和保障,更要考虑保障最大可能地提升城市民众生活福利和城市和谐发展的能源体系,确保城市健康发展。因此,应当依法全面规范规划的制定、修改和实施,防止不当决策或者非法利益唆使下的短期行为。


(二)通过《能源法》明确城市能源

规划的法律地位及主要内容


我国《能源法》(草案)宏观上规定了能源规划的相关内容和农村能源规划,但缺乏关于城市能源规划的明确规定。笔者认为,在国家层面,能源规划除了按照能源性质及其种类考虑专项规划外,还应当考虑城市和乡村的客观差别,城市能源规划和乡村能源规划的不同。在地方层面,各级地方政府应在根据本地城市能源、自然环境和社会经济条件以及发展目标等因素,制定城市能源规划。建议通过《能源法》确立城市能源规划应有的法律地位,明确规定城市能源规划的原则、城市能源结构、城市清洁能源利用等基本内容,把城市能源规划及其实施纳入法治的轨道。


(三)通过立法提升城市能源规划

的规范性和实施保障


城市能源规划如果缺乏规范性和有效实施性,将难以发挥其在城市能源管理中的作用。有研究成果表明,能源规划是对城市规划在能源基础设施、能源结构调整方面的深化,能源规划若具有与城市规划同等的法律效力,能源结构优化调整将更易实现。通过立法确保能源规划的实施十分必要。2006年9月27日,美国加州州长阿诺·施瓦辛格签署了立法机构通过的《议院第32号法令》(AB32),使之成为加州应对全球暖化的行动蓝图。它也是全美第一个针对气候变化问题的法令。加州空气资源委员会作为法令主导执行机构负责具体实施。该法令把加州2020年的温室气体(GHG)排放量限制在1990年的水平。也就是减少加州目前年排放量的15%,以人均来说全州每人减少二氧化碳排放量15吨。该法令的核心在于:量化的排放指标,明确的排放源,完整的排放追踪审计体系;通过减排带动创新产业。通过绿色经济带动城市发展,抓住地区发展特点,提高减排规划政策效率; 对受影响的产业、企业和地方政府做好配套规划补偿措施。我国也应当结合不同城市的实际,通过地方立法将城市能源规划、节能减排方面在现有能力下可检测、可量化的指标体系法定化,提升规划的规范性和实施力度,促进城市快速转型,朝节能、清洁、安全的方向发展。


(四)通过立法明确城市能源规划制定

及其实施中的公众参与制度


能源利用涉及到所有城市居民的利益和基本生活,居民的衣食住行,无不与能源相关。因而决定了,公众是城市应对气候变化的重要主体。公众参与在应对气候变化中居于不可替代的地位和积极作用。如美国在应对气候变化方面公众参与发挥着重要的作用。2008年蒙哥马利县(Montgomery County)成立了一个可持续发展工作组来收集市民意见、起草气候保护计划。剑桥市是另一个因为公众参与气候行动计划而受益的城市。该市成立了气候保护公民咨询专组,对气候变化问题感兴趣的居民,只要符合条件都可以申请加入专组。申请者通过市行政办公室的审核后,即可参与评估该市城市气候计划的影响和效用。 在我国,党和政府已经把引导公众重塑环境保护和能源利用观念,提升国民生态意识和自觉参与应对气候变化的积极性和能力,培育绿色生活方式,倡导勤俭节约的消费观作为重要的执政理念。加之,我国《环境保护法》针对公民环境保护义务和公众参与环境保护方面已有明确规定。因此,能源及相关立法应当明确规定在能源规划编制、论证和修改等方面扩大信息公开范围,保障公众知情权、参与权和监督权行使。


(五)建议在多规合一中涵盖城市能源规划


城市排放的温室气体是引起气候变化的主要原因之一,通过合理的城市规划应对气候变化已经成为一种共识。从伦敦、东京、纽约等城市的实践来看,在认识到气候变化确实对城市已经产生了实质的影响前提下,通过空间规划减缓气候变化,建设低碳城市,最终建设可持续发展的宜居城市。例如纽约的低碳策略中首要一点是“防止城市蔓延”,包括建造可持续的可支付住宅、在所有纽约居民附近提供公园、扩充发展公共交通、污染 土地再开发、滨水地区再开发、确保可靠的水和能源供应、植被,创造更健康美丽的公共空间等。发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委已经联合开展市县“多规合一”试点工作,通过市县“多规合一”解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题,构建宜居城市。笔者认为,多规合一符合我国有效综合治理城市问题的方向,是一种有益的复杂的尝试。但同时必须要十分重视能源规划在“多规合一”中的地位和作用。能源是城市的动力体系保障,也是城市产业和空间链接的纽带,其在现代城市规划中占据战略地位。建议在全国不同区域的示范区中,先行建立城市能源规划及其实施示范区,及时总结有效做法和成功经验,完善政策措施,明确法律调整的范畴和方式,形成有效模式,并在全国范围内逐步进行推广。


结论


虽然气候变化具有一定的不确定性,但气象记载资料表明,2015年有可能是人类有气象史以来最`s\vl VE`s\vl V实。尽管在科学领域关于气候变化有多方面的不确定性,但气候变化所导致的人类环境不利变化有目共睹。我们应当正视气候变化问题,并在现有科学技术能力下合理利用自然资源,节约利用能源,并通过社会整体努力减缓和应对气候变化。我国处于快速城市化和法治化的进程之中,作为城市化进程中的发展国家,不仅要积极关注城市能源利用与气候变化的密切相关性,而且也要重视城市能源规划,通过城市能源规划立法引导和规范城市能源利用,优化城市能源结构,促进城市能源节约和高效利用的,以促进我国城市化进程的健康发展,促使城市化与能源的供给和保障相协调,发挥城市能源规划在能源安全保障和应对气候变化方面的积极作用,以保障我国城市化进程的健康发展。


转载自“中国政法大学环境资源法研究所”微信公众平台
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