2013年研究会论文集

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《京都议定书》第二期承诺对国家发展权的法律保障及其局限性

发布日期:2017-02-08发表者:浏览次数:1880次

京都议定书》第二期承诺对国家发展权的法律保障及其局限性

曾文革  周钰颖  (重庆大学 法学院,重庆 400044)

摘要:《京都议定书》签字以来,在国家发展权的影响下,减排承诺国家的数量以及内容都发生了一些变化。《京都议定书》第二期承诺在“共同但有区别的责任”原则、气候损害补偿机制以及国际合作等方面具有正当性,但其局限性在于发达国家的减排承诺国减少、减排力度有限、发达国家提供资金和技术支持的政治意愿不足。在今后的气候变化谈判上,应通过坚持“共同但有区别的责任”原则、建构替代性国际气候法律约束机制、完善“气候决策”的程序保障机制、提高“气候条约”的强制执行性等方式来保障国家发展权。我国应通过合理构建碳排放交易法律制度、加强节能减排技术的法律促进、完善碳排放的司法控制等具体措施提升应对气候变化的硬实力。

关键词:气候变化谈判  京都议定书  第二期承诺  国家发展权

引言

《京都议定书》的核心目标是控制全球温室气体的排放量,使人类免受气候剧变引发的灾难性后果。温室气体的排放权与国家发展权息息相关。有学者甚至指出:“碳排放权就是一种新发展权”[1],温室气体减排方案会直接引发世界各国的经济发展模式变革和产业布局的调整。事实上,自《京都议定书》制定以来,国际社会围绕着国家发展权问题展开了激烈的、旷日持久的博弈。在发达国家与发展中国家减排责任分配分歧日益扩大的形势下,《京都议定书》第二期承诺在国家发展权问题上取得了实质性进展,在一定程度上协调了人类发展权与国家发展权以及国家发展权之间的内在冲突。但是,《京都议定书》第二期承诺在国家发展权问题上,仍然存在许多局限。《京都议定书》第二承诺期的局限性给我国带来许多新的挑战,若处理不当,有可能会影响我国经济的可持续发展以及中华民族的伟大复兴。因此,在肯定《京都议定书》第二期承诺正当性价值的前提下,我们应更多地关注其局限性,并寻找破解方法,从而在缓解“气候危机”的前提下全面保障我国的国家发展权和国家核心利益。

一、国家发展权与《京都议定书》第二期减排承诺的变化

气候变化问题不仅仅是一个自然科学范畴中的问题,更是一个关乎发展的问题。气候变化谈判是关于“国家发展权”的国家利益博弈,《京都议定书》第二期减排承诺的变化是用发展方式解决发展的问题,它是回应“国家发展权”的一种表现形式。《京都议定书》第二期减排承诺的变化在一定程度上缓和了国与国之间(发达国家与发展中国家)的发展权冲突, 维护了“气候正义”,有利于进一步应对气候变化问题。

(一)气候变化谈判中国家发展权的阐释

1. 发展权的概念阐释。发展权不仅是一项人民权利,亦是一个国家或民族的不可剥夺的基本权利。任何国家和民族都有平等的发展机会,有权共享人类社会发展共同成果,“发展的根本目的是扩大人的选择范围,实现人的全面发展”[2]18。发展权源于1969年阿尔及利亚正义与和平委员会发表的一份报告,即《不发达国家发展权利》,“发展权是发展中国家在发展问题上提出的新的法律概念,是新旧国际经济秩序斗争的产物。发展中国家认为,发展权不仅仅是一项个人人权,而且是一项集体人权,是民族自决权的必然延伸,其核心是经济发展”[3]。发展权概念一经提出,就受到国际社会的高度重视,虽然少数发达国家出于自身利益对“发展权”有所抵触,但这并不妨碍发展权的“普世”属性。1986年联合国大会通过的《发展权利宣言》明确规定:“每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展”j,确认了发展权的人权属性。发展权作为一项不可剥夺的国家、民族和个人的基本权利被1993年的《维也纳宣言和行动纲领》再次肯定。

2. 发达国家的谈判立场与发展权问题。气候变化问题源于发达国家的工业化革命,但发达国家在气候变化谈判中坚持一种“关注现实,遗忘历史”的态度以及“推卸责任、规避义务”的立场。从道义上说,发达国家在谈判过程的战略选择是令人不耻的。但就国家发展权而言,发达国家的谈判立场亦在一定程度上有其“正当性”,其目的在于固化其工业化以来的发展成果以及通过限制发展中国家的发展以维护自身的发展权与国家利益。从发达国家在技术转让上的限制以及资金援助上的吝啬可以看出,发达国家所倡导应对气候变化的动机和目的,其实是想利用“气候变化问题”来掌握国际政治经济秩序的新主导权,推动其绿色产业和生态产品的发展。

3. 发展中国家的立场与发展权问题。“排放权实际上代表发展权,是为了满足一国及其国民幸福生活的需要。”[4]619-623发展中国家作为经济和社会发展的后进国家,“发展”在当前乃至今后很长一段时间仍将是“第一需要”,发展过程中的温度气体排放量将不可避免地增长。发展中国家在气候变化谈判中的基本立场是:强调气候问题法治的“实质公正”,坚持“共同但有区别的责任”原则,愿意在发达国家的技术援助和资金援助下为应对气候变化做出更多的贡献。从某种意义上讲,发展中国家应对气候变化问题的态度是积极的。发展中国家在客观经济条件和社会环境的巨大限制下已经做出了其能力范围内的巨大让步。如果在气候变化问题上只坚持“形式公正”,实际上就是让发展中国家为发达国家的工业化进程对环境的损害买单,其直接后果是限制和损害发展中国家的发展权,进一步扩大“南北差距”。

4. 协议达成与发展权问题。气候变化谈判是一个利益博弈的过程,在谈判过程中必然会出现各种各样的分歧与问题。尽管如此,并不能否定人类在气候变化问题上所做出的努力和所取得的巨大成果。历次气候变化大会所达成的协议都是充分尊重发展权的结果。实际上,发展权的内涵不仅包括个人发展权、民族发展权和国家发展权,而且还包括了人类发展权。气候变化谈判在各方妥协和让步下达成的协议,既是对发达国家与发展中国家的国家发展权的尊重,更是对人类共同发展权的理性认同。

气候变化谈判的本质争点是发展权的保障问题。发展中国家与发达国家在气候变化谈判中截然不同的立场是其本国国家发展权映射的结果,而巨大分歧下的合作基础是“同一地球”上的人类发展权。事实上,自《京都议定书》制定以来,国际社会围绕着国家发展权问题展开了激烈的、旷日持久的博弈,发达国家与发展中国家在减排义务和权益分配上处于一种持续性的调整状态。从长远而言,这种调整亦是必要的,它有利于实现“气候正义”,并有效控制温室气体排放。

(二)国家发展权博弈下的《京都议定书》第二期减排承诺的改变

气候变化问题主要是关于发展的问题,气候变化谈判是关于“国家发展权”的国家利益博弈。为了控制温室气体排放,防止或减少气候变化对人类的生存和发展的影响,国际社会针对气候变化问题举行了一系列谈判,达成了一系列富有价值的多边法律框架协议,其中最有价值的是《联合国气候变化框架公约》的补充条款《京都议定书》。以《京都议定书》第一期减排承诺为参照,《京都议定书》第二期减排承诺的国家数量减少、减排目标发生了变化、减排承诺呈现出附条件性倾向。

1. 《京都议定书》第二期减排承诺国家的数量变化。《京都议定书》于1997年在日本京都通过,并于2005年2月16日开始生效,截止到2009年2月,全世界共有183个国家通过了该条约,美国曾在开放签字期间(1998年)签署了《京都议定书》,但2001年3月美国就宣布退出《京都议定书》,2011年12月,协议签字国加拿大也宣布退出。2012年12月8日联合国气候变化多哈会议通过决议,自2013年开始实施《京都议定书》第二承诺期。而加拿大、日本、新西兰及俄罗斯则明确表示不再参加《京都议定书》第二承诺期。《京都议定书》减排承诺国数量减少的主要原因来自两个方面。一方面是承诺国的国内经济压力。在全球经济不景气的大背景下,发达国家的政府工作重点在于重振经济,而减少温室气体排放会影响本国工业行业的发展,从而影响经济的复苏与发展。另一方面是义务配置不均,减排效果有限。承诺国牺牲了部分国家发展权并没有换来人类共同发展权益的明显增加。同属于发达国家的美国是世界上最发达的国家同时也是最大的碳排放国,但是它却不承担任何减排和限排温室气体的义务,这也就大大降低了《京都议定书》减排的预期成效,并且形成了一个影响恶劣的反面示范。

2. 《京都议定书》第二期减排承诺目标变化。国家发展权限制了《京都议定书》减排承诺的大步前进。《京都议定书》第3条规定了第一承诺期中38个工业化国家的减排义务:“所有发达国家温室气体总排放量应在1990年的基础上减少5.2%,其中欧盟减少8%,日本和加拿大减少6%,东欧各国削减5%~8%,新西兰、俄罗斯和乌克兰与1990年排放量持平”。l 相比《京都议定书》第一期的承诺,《京都议定书》第二期承诺的政治意义明显重于实质意义,除了欧盟明确表示到2020年将温室气体排放量较1990年减少20%以上外,大多数发达国家承诺的减排力度不大(具体参见表一)。多哈气候变化会议决定:“每个缔约方将至迟到2014 年重新审视第二个承诺期的量化的限制和减少排放的承诺。各该缔约方可适当降低量化限减承诺的百分比,与附件一所列缔约方在2020 年前将《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体排放量相比1990 年的水平总计减少至少25%到40%这一要求同步”。

表一:2020年前减少温室气体排放的保证

缔约方

参考年

减排保证百分化

澳大利亚

2000

-5 至-15%或-25%

白俄罗斯

1990

-8%

克罗地亚

1990

-20%/-30%

欧洲联盟

1990

-20%/-30%

哈萨克斯坦

1990

-7%

列支敦士登

1990

-20%/-30%

摩纳哥

1990

-30%

挪威

1990

-30%至-40%

瑞士

1990

-20%至-30%

乌克兰

1990

-20%

3.《京都议定书》第二期减排承诺的“附条件性”趋势。《京都议定书》第二期承诺的缔约方为了维护本国的发展权在减排承诺方面呈现出附条件性倾向。欧盟与列支敦士登承诺量化限减20%目标的同时,有条件的提出最高目标,即到2020 年排放量相对于1990 年水平减少30%,但条件是“其他发达国家做出类似的减排承诺,发展中国家也根据其责任和各自的能力做出适当贡献”;瑞士的“到2020 年与1990 年水平相比减排30%”的更高目标亦是有条件的,即“其他发达国家做出类似减排承诺,发展中国家也按照2℃的目标根据其责任和能力做出适当贡献”;挪威的量化限减承诺为到2020 年与1990 年水平相比减排30%,但如果主要排放缔约方按照2℃的目标就减排达成一项全球和全面协定,挪威将以到2020 年与1990 年水平相比减排40%为目标;澳大利亚到2020 年无条件实现比2000 年水平减排5%的目标,在某些特定条件得到满足之后逐步提高2020年目标的选择,即从“较2000 年水平减排5%”到“减排15%或25%”。附条件性减排承诺是西方发达国家为了维护国家发展权而减缓减排力度的一种策略或手段,但另一方面这种附条件性的减排承诺亦有一定的积极性意义,它可以促进缔约方减排能力的整体性提升。

二、《京都议定书》第二期承诺对国家发展权的法律保障措施

为了使条约能够得到有效履行,《京都议定书》确定了三项灵活的履约机制:排放贸易机制(Emission Trading,简称ET)、联合履约机制(Joint Implementation,简称JI)和清洁发展机制(Clean Development Mechanism,简称CDM)。其中,排放贸易机制和联合履约机制是发达国家间实行的减排合作机制,清洁发展机制是发达国家与发展中国家就减排开展的合作机制。多哈会议达成的协议,维护了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的基本制度框架,就第二承诺期达成的实际成果来看,积极开展清洁发展机制对应对气候变化更具有长远的实质意义。多哈会议初步达成的气候损害补偿意向,更为发展中国家应对气候变化注入新的活力。

(一)坚持推进清洁发展机制

清洁发展机制是保障《京都议定书》履行的重要机制之一,该机制鼓励《京都议定书》附件一所列缔约方(即承担温室气体减排任务的发达国家)在未列入附件一的缔约国家(即不承担温室气体减排任务的发展中国家)设立温室气体减排项目,协助发展中国家实现可持续发展,以增进《联合国气候变化框架公约》的最终目标。

作为对设立减排项目发达国家的回报,发达国家政府可以获得项目产生的全部或部分经核证的减排量(Certified Emission Reductions,简称CERs)用于抵充其在《京都议定书》第三条承诺的温室气体减排指标。参与项目的发达国家企业,同样可以将其获得的CERs用于抵充其在国内的温室气体减限排量,或者在相关市场出售获利。

清洁发展机制在降低发达国家温室气体减排成本的同时,也为发展中国家转变发展方式、应对气候变化带来可观的资金和技术支持。但是不容忽视的是,该机制相关制度突破了传统法学理论的一些概念,在司法实践中难以把握。发展中国家普遍存在立法滞后,相关专业人才匮乏,司法经验不足的问题,这为清洁发展机制的运行带来一定的风险,因此,在《京都议定书》第一承诺期中清洁发展机制实际效果有限。事实上,从长远角度上看,清洁发展机制是会产生双赢效果,《京都议定书》第二承诺期坚持推行清洁发展机制有利于实现对国家发展权的保障。尽管发达国家曾经和现在一直都是温室气体的主要排放来源,但发展中国家若不做好温室气体减排的前期工作,终有一天会步发达国家后尘成为温室气体排放的主力。发展中国家走出“先污染后治理”的怪圈,实现惠及后世子孙的可持续发展,必须大力推行清洁发展机制。加强清洁发展机制的风险研究,不断完善国内相关法律制度与国家法规条约的衔接,培养高素质的专业队伍,为全球应对气候变化注入可预期的发展动力。

(二)建立健全气候损害补偿机制

近些年来,小岛国等一些面对全球变暖最脆弱的国家一直努力推动气候损害补偿机制的实施,但一些发达国家担心会受到无限的赔偿要求,因此反对启动该项进程。作为国际气候谈判的重要转折点,多哈会议承认发展中国家在气候变化过程中受到的“损害和破坏”(Loss and Damage),将其列入文本,从而为发达国家向发展中国家作出气候损害补偿提供依据。大会同时决定,在2013年波兰气候大会上建立机制协议,帮助气候变化受害者获取补偿。尽管多哈会议为气候损害补偿确定了基本的框架,但如何达成一个能够为各方所普遍接受的具体补偿机制协议还是一个未知数,这将是未来气候谈判的难点。

气候问题具有持续性和整体性,应对气候变化是世界上所有国家的“共同”责任,其中发达国家应承担主要责任。根据联合国政府间气候变化专门委员会报告数据显示,“从工业化开始(大约1750年)到1999年,大气中二氧化碳浓度增长了33%,甲烷浓度增长了一倍,氮氧化物大约增长了15%”。[5]就现时而言,发达国家仍然是温室气体排放的主要来源,其人均温室气体排放普遍高于多数发展中国家。发达国家应该为自身行为给发展中国家带来的危害承担主要责任。

温室气体排放空间是人类共有的发展资源,世界各国都有平等、公平、合理使用的权利,不能实行先占原则。同时,温室气体排放空间具有有限性,使用后长期难以自行恢复。发达国家在过去的200多年里,先期占用了过多的空间资源,在一定程度上损害了发展中国家的利益,限制了发展中国家的内在发展需求。发展中国家在温室气体排放问题上受到的损害,应当由先期受益的发达国家给予必要的补偿,以支持发展中国家的经济发展和节能减排工作。

三、《京都议定书》第二期承诺对国家发展权保障的局限性

《京都议定书》第二期承诺的保留意味着《京都议定书》这一法律框架得以延续。多哈气候变化谈判直接关系缔约国的减排责任以及权益分配,会议通过“2013年开始实施《京都议定书》第二承诺期”的决议是各国特别是发展中国家让步的结果。在肯定《京都议定书》第二期承诺对国家发展权保障的正面价值时,应更多地关注其作为利益博弈产物所具有的局限性。

(一)减排承诺国数量减少

多哈会议总体坚持了“共同但有区别的责任”原则,一些发达国家有条件地接受了《京都议定书》第二承诺期,也承诺向“绿色气候基金”注资,德国、英国、瑞典、丹麦等6个欧洲国家已经为此编列预算。但与此同时,也有一些发达国家开始淡化其历史责任,宣布不再参加第二承诺期。除美国继续游离于《京都议定书》之外,俄罗斯、日本、加拿大、新西兰相继加入其行列。

2010年12月,俄罗斯、日本在墨西哥坎昆会议期间,表示不会在《京都议定书》的第二阶段承诺任何减排目标。2011年12月,加拿大在南非德班会议后,宣布退出《京都议定书》。加拿大的退出,除了艰难的经济形势因素外,加拿大执政的保守党政府认为《京都议定书》损害了加拿大的经济发展利益,并主张重新缔结一个有利于加拿大经济继续增长的、对所有主要温室气体排放国都有约束力的条约。在2012年多哈会议期间,新西兰宣布将退出《京都议定书》第二承诺期,并认为该协议已不合时宜。

目前参加《京都议定书》第二承诺期的发达国家,只剩下欧盟、其他几个欧洲国家和澳大利亚等30余个国家,而它们二氧化碳排放仅占全球总量的11%到13%。过低的减排参与比重直接影响到《京都议定书》第二期承诺在温室气体减排方面的实际效果。从某种意义上讲,多哈会议关于《京都议定书》第二期承诺达成的协议形式意义大于实质意义。

(二)减排力度有限

多哈会议的一项重要成果就是确定从2013年起执行《京都议定书》第二承诺期,但减排力度有限,这主要表现在以下三个方面:

首先,在承诺期限问题上,大会没有采纳小岛国5年期限的建议,而是将第二承诺期延长为8年。减排目标不变的前提下,延长履行期限在一定程度上降低了发达国家减排力度的要求。

其次,关于第一承诺期剩余减排额度“结转”问题。部分发达国家在第一承诺期积累了一些碳排放余额,于是他们要求将这些剩余的减排额度“结转”到第二承诺期,以减轻自身第二承诺期的减排任务。这一目的若实现,将直接降低第二承诺期的减排目标,因此遭到多数国家的反对。遗憾的是多哈会议并未就此达成一致,这将为《京都议定书》第二期承诺的实行带来很大的不确定性。

第三,部分发达国家设置最高目标履行条件限制,使《京都议定书》第二期承诺的减排时效大打折扣。以欧盟为例,欧盟承诺到2020年量化减排比1990 年水平减少20%到30%。事实上,欧盟减排20%的目标在2011年已基本实现,而如果其他发达国家没有做出类似的减排承诺、发展中国家没有做出适当的贡献,那么欧盟在未来的8年时间里基本上无需承担任何减排义务,使《京都议定书》第二期减排目标徒有虚名。除此之外,列支敦士登、瑞士、挪威、澳大利亚等国同样设置了最高减排目标履行条件,这为《京都议定书》第二期承诺的履行带来更大的阻力。

(三)发达国家提供资金、技术支持的政治意愿不足

气候变化将世界各国紧密的联系在一起,节能减排责任有国界,但温室气体无国界。发达国家仅仅做好自身的节能减排工作,无视发展中国家面临的困难,同样解决不了世界气候变化的难题。发展中国家由于经济实力和科学技术上的限制,在应对气候变化行动中往往陷入“心有余而能力不足”的窘境,需要发达国家给予资金、技术上的支持。根据世界银行的数字显示,全球极端贫困人口接近13亿,其中70%生活在发展中国家,占全球发展中国家和地区总人口的22%。[6]因此,对于发展中国家而言,发展经济、消除贫困、改善民生才是其当前的首要任务。开发高新节能技术、推广使用清洁能源,需要大量资金,这对于发展中国家脆弱的经济基础而言是奢侈的。技术落后、资金匮乏成为发展中国家应对气候变化行动的重要障碍。

尽管多哈会议确定发达国家须为发展中国家应对气候变化提供资金支持,在2010年至2012年提供“快速启动”资金后,要继续增加出资规模,到2020年之前每年出资须达1000亿美元规模。但发达国家并未就应对气候变化资金援助事宜与发展中国家达成协议,现目前主要是一些欧洲国家自愿承诺提供资金。即使是2009年哥本哈根气候大会确定的300亿美元的“快速启动”资金,发达国家也没有完全兑现。对于一些发展中国家而言,发达国家往往承诺多、落实少,资金援助迟迟不到位;而没有资金,应对气候变化就难以取得实质性效果。当然,经济危机给发达国家履行诺言带来了一定困扰,但发达国家也应该本着对历史负责的态度表现出自己的基本诚意。因此,落实发达国家做出的资金支持承诺,将成为各国今后应对气候变化谈判与合作过程中的重要议题。我们还需要建立起健全的资金流通机制,不断提高资金运转透明度,以保证本国能够切实利用资金应对气候变化。

四、《京都议定书》第二期承诺达成后国家发展权法律保障的展望与应对

《京都议定书》第二期承诺达成后仍然有许多问题需要在各缔约国共同协商的基础上予以解决。未来的气候变化谈判仍然会在“共同但有区别的责任”原则的统领下进行。全面落实对国家发展权的法律保障必须建构替代性国际气候法律约束机制、完善参与决策的程序保障机制以及提高“气候条约”的强制执行性。我国作为发展中国家目前还不需要承担强制性减排义务,但这种状态不可能一直持续下去。实际上,强制性减排义务已成为一种必然趋势,我国在加强外交努力的同时,应不断提升自身的应对气候变化的硬实力。

(一)《京都议定书》第二期承诺达成后对国家发展权法律保障展望

1.坚持“共同但有区别的责任”原则。地球的“唯一性”和各国发展阶段的差异性决定了气候变化谈判无论在何时何地都必须坚持“共同但有区别的责任”原则。“‘共同责任’来源于‘不损害国外环境’原则和‘人类共同关切事项’概念。‘区别责任’来源于发达国家的巨额排放和能力优势”[7]。气候变化谈判背离“共同但有区别的责任”原则,“气候正义”就不可能真正实现,气候变化就无法得到解决。已实现工业化的发达国家在回避历史问题的同时给人类描绘了一个无比美好的“低碳”未来,但是正处于发展上升阶段的非工业化国家在短期内无法承受“低碳”之重。当然,国际社会对于发达国家减排义务亦不宜过度苛求或追求“一步到位”,而应在尊重其国家发展权的前提下理性设定。我国在未来的气候变化谈判中应深化“共同但有区别的责任”原则的内涵,提出以个人为单位的减排义务(人均减排指数)取代现行以“国家”为单位的减排指标。

2.建构替代性国际气候法律约束机制。经过国际社会的共同努力,《京都议定书》第二承诺期将从2013年开始实施,这意味着发达国家在2020年前仍然具有减排的义务。然而,“京都模式”所呈现出的种种弊端已饱受诟病。《京都议定书》作为目前唯一的具有法律约束力的减排协定即将退出历史舞台或者至少会变得“空有其形,而无其实”的事实已然不可逆转。后京都时代,在人类社会通往“环境正义”的道路上,必须建构一项替代性的法律约束机制,从而合理保障国家发展权。换言之,制定一项新的并体现公正性的多边法律框架协议以有效调处各国之间的发展权益冲突已成为未来气候变化谈判工作的重点内容。

3.共同参与决策的程序保障机制。目前,以欧盟为代表的发达国家掌握着“气候秩序”的主导权。在应对气候变化新规则的制定过程中,发展中国家特别是小岛国和最不发达的非洲国家的意见往往得不到有效表达或合理采纳。气候变化关系世界各国的根本利益,在应对气候变化的国际决策中应当通过设置公正、合理的决策参与程序机制以保障发展中国家的话语权,这是国家发展权的必要条件。“对国际社会而言,实现发展权的条件,一是坚持主权平等、相互依赖、各国互利与合作的原则; 二是在此基础上建立公正合理的国际政治经济新秩序, 特别是使发展中国家能平等、自由地参与国际事务,真正享有均等的发展机会”[8]。多哈气候变化会议虽然保全了《京都议定书》的法律框架,但从谈判的过程和取得的成果上看,各国之间的信任基础受到损害,如不完善气候变化应对的决策参与程序,未来气候变化谈判很难形成有利国家发展权的新决议。

4.提高“气候条约”的强制执行性。国际法具有“软法”的属性,其所设定的法律义务往往由缔约方自觉遵守,而并无国内法上的强制执行力。另外,国际法上义务常常处于变动状态,而不具有确定性的特征,“国际法是作为正义的诺言而存在的……其中公平的分配和权利问题持续处于议程中”[9]56,因此其法律责任追究也变得不切实际。这样的问题亦存在于“气候条约”之中,例如,美国和加拿大在签订《京都议定书》后,以退出的方式拒绝履行最初的承诺,而《京都议定书》第二期承诺的内容更显得“软弱无力”,甚至已丧失了基本的法律约束效力。因此,要保证“气候条约”发挥保障国家发展权的法律效果,就必须通过提高“气候条约”的强制执行性来确保缔约方全面履行协议规定。具体而言,一是在尊重国家发展权的基础上,达成一份符合各方发展权益的具有法律约束力的协议;二是引入市场机制,发挥市场的“强制”作用,丰富履约方式和减排途径;三是应在联合国内部成立一个专门的执行监督机构并在国际法院内设置环境法庭,通过执法监督和责任追究来确保缔约方的严格履行法定义务。

(二)中国未来的具体应对措施

1.碳排放交易法律制度的合理构造。国际碳排放交易的发展对产业发展、能源开发、国际贸易等领域带来新冲击。当前,我国应合理构造碳排放交易法律制度以回应国际碳排放交易的发展。虽然,我国在碳排放交易法律制度构建方面已做了不少工作,但整体而言还存在立法层级低、立法相对滞后、立法的可操作性不强等问题。“在德班会议上,中国也表示即将建立自己的碳排放交易系统(ETs),这将更加有助于利用市场机制有效地配置资源、控制温室气体排放”[10]。在碳排放交易法律制度构建模式上,我国应采用循序复合模式,即在整合《中华人民共和国清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《清洁发展机制项目运行管理办法》以及地方法规的基础上,制定一部适用于全国的行政法规《碳排放交易管理条例》,再根据碳交易市场的成熟程度,择机制定专门法律——《碳排放交易法》。

2.节能减排技术的法律促进。维护我国的国家发展权、确保我国核心利益的关键在于我国节能减排的技术实力,无“底气”的外交努力不可能在未来的气候变化谈判中为我国赢得更多的主动权。我国现行法律对于节能减排技术有一些引导性规定,例如《循环经济促进法》第7条规定:“国家鼓励和支持开展循环经济科学技术的研究、开发和推广”。另外,《节约能源法》第56条、《中华人民共和国清洁生产促进法》第7条亦有类似规定。但是很显然,这些法律规定的宣导性过强而在可操作性方面略显不足。法律要求各级人民政府支持节能技术开发与应用,但是如何支持、支持的程度以及企业如何应用新技术并没有明确的法律规定。 “支持节能技术开发”的立法规定就变成了“橡皮泥”式的规定,如何执行全由执行者自行拿捏。为了加强法律对节能减排技术的促进作用,不仅应当在立法中明确政府、科研机构、企业和公民各自应承担责任,而且应确保法律主体职责的明细化和可操作性,例如,通过在立法中明确设置法律责任条款以强制性推广节能减排新技术,以及在立法方面关注公共交通体系建设与居民减碳能力提升。

3.碳排放的司法控制。就目前而言,我国对碳排放的控制主要是以行政管制的方式进行,而司法机关在碳排放问题的参与不足。加强碳排放的司法控制应当解决三大问题:一是环保法庭建设问题,近年来,我国贵州、江苏、云南、重庆等地都开始了环境审判专业化的尝试,但如果“环保法庭”仅处于试点阶段而不具有全国意义,碳排放的司法控制亦不可能实现,因此,当前应当明确将环保法庭作为人民法庭的常规庭室设置;二是诉讼主体问题,当前,全国各地的“环保法庭”都或多或少的存在案源不足的情况,“这并不是因为污染破坏环境的行为少了,而是因为对污染破坏环境的行为,根本就没有人去提起诉讼”[11],因此,当前有必要建立、健全环境公益诉讼制度,从而加强节能减排的全民参与和司法监督;三是环境诉讼执行问题,超量的碳排放行为对公共环境造成损害的具有不可估量性和不可回复性,如何从法律上确定其损害赔偿责任以及保证其责任的承担存在一定困难,因此,当前应在立法中确立风险预防原则以及超标排放的赔偿责任体系,以保证司法裁决的可执行性。

结语

气候变化问题主要是关于发展的问题,气候变化谈判是关于“国家发展权”的国家利益博弈,《京都议定书》减排承诺的演变就是对“国家发展权”的一种回应。相较于《京都议定书》第一期承诺,多哈气候变化会议通过的《京都议定书》第二期承诺在减排承诺国家的数量、期减排承诺目标方面发生了较大变化,并且缔约方为了维护本国的发展权在减排承诺方面呈现出附条件性倾向。就国家发展权的法律保障措施而言,《京都议定书》第二期承诺进一步发展了清洁发展机制、气候损害补偿机制和资金援助机制。虽然,《京都议定书》第二期承诺在国家发展权问题上取得了进展,但还有一些局限。展望气候变化谈判的未来,“共同但有区别的责任”原则依然处于统领地位,而建构替代性国际气候法律约束机制、完善参与决策的程序保障机制以及提高“气候条约”的强制执行性将是重要议题。我国是世界上的碳排放大国,无强制性减排义务状态不可能一直持续。当前,我国在温室气体减排上正面临着巨大的国际压力,必须通过合理构建碳排放交易法律制度、加强节能减排技术的法律促进、完善碳排放的司法控制等具体措施不断提升自身的应对气候变化的硬实力,从而维护我国的国家发展权。

参考文献

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[11] 孙瑞灼.如何破解环保法庭“无案可审”的尴尬[J].环境保护,2010(10).

The Legal Safeguard and Limitations of the Second Phase of 
Kyoto Protocal on the Right of National Development

Abstract: Since the signature of Kyoto Protocol, influenced by the right of national development, the number of the countries committed to reduce carbon emission and its forms undertake a few changes. The second phase of Kyoto Protocol is supposed to represent validity as to the aspects of the principle of “common but differentiated responsibilities”, the compensation mechanism of climate damage and international cooperation, but it is still greatly impeded in the decreasing number of committed countries, the limitation of emission, and the lack of funds and technology form the developed countries. In the approaching negotiations of climate changes, a replaceable mechanism in regulating the global climate laws should be established, a processing mechanism of climate decision ought to be improved and the implementing approaches to climate contracts are expected to enhanced to ensure the right of national development, in accordance with the principle of “common but differentiated responsibilities”. China needs to strengthen its capacity in dealing with climate changes by legitimately building emission laws, fostering the techniques of resource saving and the reduction of carbon emission, and ameliorating the controlling of carbon emission. 

Key Words: Negotiations of climate change, Kyoto Protocol, the second phase promise, the right of national development


j 参见《发展权利宣言》第1条。

l参见《京都议定书》第3条及附件。