X学术文章

2012年研究会论文集

当前位置:首页 > 学术文章 > 会议论文 > 2012年研究会论文集

论环境难民的国际法保护

发布日期:2017-02-08 发表者: 浏览次数:1365次

论环境难民的国际法保护

陈柳利 (武汉大学环境法研究所,湖北 武汉 430072)

摘要:环境难民作为环境问题日益恶化所导致的新兴问题,面临很多困难。从国际法角度,对环境难民保护的研究有利于完善公约的保护范畴,对国际难民法理论的完善也有积极的作用。本文旨在为环境难民的保护探寻理论依据,并希望环境难民的国际法保护工作能有突破性的进展。文章首先从环境难民的定义入手,通过国际上对难民和环境难民的概念进行对比分析,明确提出环境难民的概念;其次,阐述环境难民的保护现状和存在的问题;并且分析保护环境难民的必要性,为后文提出的对策奠定基础;然后,得出结论:国际法应当增加环境难民的定义,在具体实践过程中,对于那些由全球性环境问题引起的环境难民,应当由国际社会遵循共同但有区别的责任原则,共同合作予以保护,而不以参加公约为参与保护的条件,这是类似于环境损害赔偿责任的要求。

关键词:环境难民;国际保护;国际环境法;国际难民法

引言

我的父亲对我说,

我感受树干里流动的树液,

如同感觉我体内血管里流动的血液。

我们是大自然的一部分,

而大自然也在我们的生命里。

芬芳的花朵是我们的姐妹。

熊、鹿和老鹰,是我们的兄弟。

山峰、草原和出生不久的野马,同属于一个大家庭。

……

我们不懂你们族人的命运将会如何。

所有的水牛都被屠杀时,该怎么办?

所有的野马都被驯服时,该怎么办?

……

那时,我们不再有真正的生命,我们只是生存而已。

我们相信:所有的生命互相关联,

就像我们流淌着共同的血液。

不是我们织出生命的网,

我们只是其中的一条线。

我们对生命之网所做的一切,

都会回到我们自己身上。

——《西雅图酋长的宣言》

早在18世纪末的印地安人首领西雅图酋长在把部落土地卖给美国政府签署土地买卖契约的时候就有了对山川、河流和自然界一切的热爱与眷恋。并且认识到了人与人之间、人与自然之间是相辅相成,不可分割的,当其他自然物,其他人的生存环境受到威胁时,人类的生存也会受到相应的影响。

如今的环境问题越来越全球化,甚至影响到人们的正常生活与生存。日本“311”大地震引发福岛核电站核泄漏事故、康菲公司溢油事故等重大环境事故已经在给我们敲响环境保护的警钟。由于人类不适当利用环境容量与环境资源,已经破坏了局部地区人们的生活环境,使得人们被迫迁移离开原来的生存环境,出现越来越多的环境难民。环境难民的现状如此恶劣,但是国际上却没有正式承认环境难民的地位与概念。环境难民的概念是什么?究竟是否应当纳入国际条约来予以保护?国际法应当如何加强对环境难民的特殊保护?本文试图从共同但有区别责任原则出发,根据以上线索对环境难民问题进行法律分析,希望通过这些线索对环境难民的保护进行探索。

一、环境难民概况 (一)环境难民的定义

1.难民概念的发展历程

当今对难民一般的定义是1951年《关于难民地位的公约》及其1967年《关于难民地位的议定书》[①]规定的难民定义,但该公约对难民的定义有很大的局限性:由于此公约及其议定书所定义的难民均强调畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解等原因而留在本国之外,并且因为这种畏惧不愿或者不能受到本国保护的人;或者不具有国籍并由上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者不愿返回该国的人,并且这种畏惧致使生命和自由受到威胁。

由此可见,符合公约难民定义的实体限定条件是只针对公民的政治权利受到侵犯和迫害,本质上说,只有政治难民才符合公约难民的资格。然而,在纷繁的世界中,个人失去国家保护的原因多种多样,并不必然是受到政治迫害,战争、内乱、自然灾害以及环境危机同样可以造成这种后果。

后来的区域性条约对于1951年公约难民定义有相应的扩充。1969年,非洲统一组织根据非洲难民问题的特殊性,通过了《非洲统一组织关于非洲难民问题特定方面的公约》(Convention Governing The Specific Aspects of Refugee Problems in Africa)。[②]1984年,一些美洲国家也在哥伦比亚卡塔赫纳通过了《卡塔赫纳宣言》(Cartagena Declaration on Refugees) [③],以缓解中美洲的难民问题。

广义难民的定义应当是:“由于其生命、自由、安全受到严重威胁而逃离其国籍国或经常居住国的人,这种威胁可能来自政治迫害、普遍的暴力、外国入侵、国内武装冲突、大规模侵犯人权或其他严重危害其国籍国或经常居住国的一部分或全部领土上的公共秩序的其他情况。”[④]

2.环境难民的概念

环境难民的概念在文字上最早是由Lester Brown于20世纪70年代年提出的。[⑤]1985年,El- Hinnawi在联合国环境保护署文献中定义了“环境难民”:由于显著地环境破坏(天灾与人祸)有碍其生存并(或)严重影响生活品质,人们被迫暂时或永远搬离其原来居处。[⑥]

与环境难民相关的概念还有环境移民(environmental migration)、生态移民(Ecomigration)、环境非自愿移民(environmentally displaced persons)等。国际移民组织于2007年对环境移民提出了一个较为明确的定义:环境移民(environmental migration) 就是由于环境突然或缓慢变化,对人们的生活或生存条件产生不利影响,而被迫或主动、暂时或永久离开其家园的人或人群。他们既可以是国内迁移,也可以是国际迁移。[⑦] 2001年,联合国人口署在其报告中使用环境诱发移民 ( environmentally induced migration)的概念,并指出目前环境诱发移民研究的三个重点领域:一是环境难民;二是灾害移民;三是环境退化移民。

笔者认为,环境难民是指环境恶化给其生活或生存条件带来威胁,为了逃避环境恶化或灾难而被迫离开其家园的人或人群,既可以是国内迁移,也可以是国际迁移。但是由于篇幅所限,本文着重讨论国际迁移的环境难民。

(二)世界环境难民的危急现状

1997年,科学家就预测环境难民问题在我们这个时代将是最严重的问题之一。[⑧]有专门报告显示,到下个世纪,生活在海拔1米以下的人估计有14.6亿(Anthoff, Nicholls, Tol, and Vafeidis 2006)。维持现在经济可持续发展的情况下,有节制地使用化石燃料,海平面可能在2300年上升0.3—0.8米(Intergovernmental Panel on Climate Change 2007b)。这将淹没一大片沿海地区和国家,且大多数集中在经济发达和人口聚集的沿海地区,南亚和东亚河口和三角洲的75%人口将受到威胁,这将导致很多人背井离乡,流离失所,环境难民的数量将急剧增加。[⑨]

造成环境难民的原因主要有气候变暖、海平面上升、沙漠的扩大、资源的匮乏和干旱等自然灾害。并且,环境难民的影响通常是长期的,不可逆转的,而且还会带来一系列其他的严重后果。苏丹由沙漠化和种族部落冲突导致内战,孟加拉由气候变化、滥伐森林、水源分配等问题引起国内冲突;尼日利亚因生态条件恶化引发种族问题等等都是环境难民的出现有很多潜在危险的有力证据。[⑩]

二、环境难民的国际保护现状和存在的问题

迄今为止,对难民可能进行的保护最终落实都主要是主权国家,但是主要还是通过两种途径来实现:一是国际公约等国际法,二是国际组织。

(一)条约、国际组织文件等国际法

目前为止,涉及难民保护的公约主要有1951年签订的《难民公约》和1967年生效的《难民议定书》,以上文件将难民的定义和保护方法、基本原则予以规定。区域性的条约还有《非洲统一组织关于非洲难民问题特定方面的公约》等。

2003年1月29日,联合国人权委员会在《关于国内流离失所者的指导原则》的原则3明确规定:“1.国家当局首先有义务和责任向在其管辖下的国内流离失所者提供保护和人道主义援助。2.国内流离失所者有权向国家当局要求应得到保护和人道主义援助。国内流离失所者在要求庇护的时候不得受到迫害或惩罚。”原则5规定:“所有当局和有关国际方面应随时遵守及确保遵守它们按国际法所应承担的义务,包括人权法和人道主义法律,以避免任何会造成人民流离失所的情况。”[11] 《世界人权宣言》第14条第1款申明:“人人有权在其他国家寻求和享受庇护以避免迫害。”

难民最终要安置到国家内部,因此,难民保护的最终责任落实者主要是国家,而能约束国家行动的又主要是参加的国际条约和国际习惯。但是,环境难民作为单独的定义还是没有出现在任何具有法律效力的国际文件当中出现过,其法律地位和权利保护并没有具有强制法律效力的条约法所保护,只是根据少数软法保护对象衍伸而来。这使得环境难民目前处在比较尴尬的地位,要获得正常的权利保护没有一个公法依据。

(二)国际保护机构

(1)联合国难民事务高级专员公署:该机构授权指导和协调世界范围内保护难民和解决难民问题的国际行动,其主要目的是解决难民的安置问题和保护难民的权利。其具体措施主要有促成难民公约或协定的缔结与批准并监督其实施,劝导各国准许难民入境和给予庇护,设法协调各国准许难民转移资产,保障难民得到公平待遇,与有关各国政府及政府间组织密切联系等等。[12]联合国难民署在保护和援助难民事务当中扮演着非常重要的组织、协调和监督的角色。

难民署章程明确“难民署关注的人”是:“任何因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍或具有某种政治见解而遭迫害的原因,留在其国籍国之外,如不具有国籍,则留在其以前经常居住国之外,并由于此项畏惧而不能或不愿意受该国政府保护的人。”[13]

从《章程》的规定看,联合国难民署所保护的难民当中并没有明确包含环境难民。但是,难民署的援助行动远远超过《章程》的规定,甚至在联合国大会的要求下包括了对国内流离失所者的保护,因此,环境难民应当是包含在难民署的保护范围之内的。事实上,联合国难民署对由于环境退化而造成的易受伤害的人,尤其是在不发达国家,进行了大力的支持和保护,并协调国家和其他组织予以援助。[14]

(2)联合国人道主义协调办公室:负责各种突发事件和自然灾害的人道主义援救工作,对难民保护工作进行援助。

(3)联合国开发计划署:它是联合国发展活动的中间协调组织,并且拥有世界上最大的促进人类可持续发展提供技术援助的多边资源。[15]

(4)世界粮食计划署:该机构主要通过食物援助来满足紧急需要和支持对难民提供救济,并且促进经济的发展。

(5)世界卫生组织:负责世界卫生工作的指导与协调,协助各国加强卫生业务,提供紧急状态下与健康有关的指导工作和物资的帮助。

(6)国际移民组织:为难民、流离失所者提供有秩序的迁移服务,与有关国家联系安置提供交通安排,人道主义遣返等工作。

目前,1951年日内瓦难民公约和联合国难民署对于环境难民的身份都未予以认可,并且联合国各机构也没有明确将环境难民作为其保护对象,这就使得环境难民的权利没有得到国际社会的明确认可和强制的法律保障,各个地区的难民也会受到差别待遇。

三、保护环境难民的必要性 (一)环境难民的特殊性

1.导致环境难民产生的原因特殊

环境难民的产生是由于人类利用环境的行为所直接或者间接威胁某一地区的人们的生存环境,导致其不得不离开原有的生活地。与《难民公约》等条约当中规定的其他难民相比,环境难民产生的原因是多样的,并且通常是由于长期潜在的人类利用环境行为所导致的。这种影响跟政治迫害、战争、武装冲突不同,其危害源头可能是比较多样化,并且这种危害的源头国家是需要负责的。例如全球气候变暖导致海平面上升的“气候难民”即是如此,不同的国家排放二氧化碳的量和浓度不一样,对环境难民的产生就有不同程度的影响。

另外,环境难民的因果关系难以证明,现有体制当中缺乏客观的判断标准。环境因素的变化并不必然直接导致环境难民或者流离失所,环境问题可能会导致土地等资源紧张以及贫困的产生,而这些问题反过来可能引发政治、种族冲突,甚至可能发展成武装冲突和战争,从而使得人们逃离原居处。类似情况下,是很难判断环境破坏在难民的产生原因中究竟占有多大的比例,也就很难进行责任分配。

2.环境难民可以主张的权利更多

自身行为没有任何过错的环境难民,如果是纯粹的受害者,那么他们有权要求相当于原来生活条件与环境,施害者有义务满足环境难民的需求,而不只是基本的人权要求。这是环境难民的基本权利,在本节第三部分会具体分析。

3.国际社会主体有更多的义务合作保护环境难民

环境难民的安置与保护不仅与国际政治、国际经济关系有紧密的联系,并且越来越成为人类社会不可忽视的一部分,可能会从根本上改变着整个国际关系的发展趋势。环境难民的泛滥是涉及全球环境、经济和社会发展的重大问题。有学者认为:“全球性问题影响到国际社会的安全与稳定,影响到世界人民的生存与发展,影响人类现代文明建设的进程与前景”。[16]作为危害后果非常严重且不可逆的环境难民问题,难民保护是难民来源国和接收国以及整个国际社会都应该承担的责任与义务。

(二)保护环境难民的多元价值

环境难民作为人类生存和发展过程当中遇到的一个难题,保护环境难民具有重要的意义和价值。首先,伦理价值。环境难民作为人类的一部分,其享有与他人平等的权利,当其生存环境不再适合其生存的时候,为其寻找适合的生存环境,安顿难民,尽量满足他们原有的生活状况,是人与人之间的社会性,国际人道主义和基本的伦理道德所要求的。其次,社会价值。社会是人与人组成的社会,尤其是在日益全球化的当今时代,人与环境,贸易、公共健康、人权、道德等问题的相互影响越来越大,在这个过程当中,人们的价值观与道德评判标准也在不断地改变。人们关心的不再仅仅是物质财富;而是更多的是对生命的尊重,对自然的热爱。对环境难民的尊重与保护,就是这种社会进步和精神文明的体现。再次,经济价值。环境难民,是人类的一部分,而人力资源是人类社会进步的动力,并且在保护难民的过程当中积累的经验和技术,也是积累知识和创造财富的一个过程。最后,生态价值。地球作为一个息息相关的整体,江河湖海、山川原野、各种生物之间,生物个体与生物与非生物之间,都是连成了一个不可分割的整体,一旦其中有任何一个群体出现问题,都可能会引起多米诺牌式的反应。环境难民的出现证明某一地区的环境已经恶劣到人类不能生存,并且极有可能也是其他生物所不能生存的地域。因此,对环境难民予以保护,协调有限资源的分配与调节,是维持整个生态平衡与稳健发展的必要措施。

(三)保护环境难民是国际环境法基本原则的要求

1.环境和资源主权原则与不损害国家管辖范围外的环境原则

1972年联合国《人类环境宣言》中的原则21规定:“按照联合国宪章和国际法原则,各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权;并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动,不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境。”在1992年《里约环境与发展宣言》原则2对于该原则又予以重申,《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》等都对该原则进行了明确的规定。

国家对本国的环境与自然资源享有永久主权。但是,随着国际社会各主体之间的博弈与新的环境问题的出现,国家主权不再是一种没有界限的权力,而是必须接受种种限制,在国际环境法当中,国家有义务不得损害管辖范围外国家的利益就是基本的要求,任何国家都需要对其境内的活动所造成的跨国界环境危害以及可预见的环境风险承担责任。

一国开发行为如果给管辖范围外的环境造成了损害,甚至是引发环境难民的罪魁祸首,那么该国就需要对此行为负担责任,停止或减少该有害行为,积极主动配合难民国对环境难民进行援助与安置。国家维护主权,需要协调处理好主权的独立性与人类生存环境以及人类共同利益的整体性之间的关系。[17]

2.共同但有区别的责任原则

共同但有区别的责任是指由于地球的整体性和导致全球环境退化的原因的多样性,各国对保全球环境负有共同但有区别的责任。环境与资源构成整个地球的生态系统,国家之间可以有人为的国界,而环境却没有人为的边界;国家可以通过自己的主权达到环境资源的利用及控制,却无法单独依靠自己的力量来解决诸多复杂的环境问题。[18]因此各国需要广泛参与有关的双边和多边条约,共同合作,承担全球环境退化的责任。

但是这种责任又应当是有区别的责任。由于国家经济发展的历史不同,经济结构不同,发达国家起步较早,对地球资源的使用和对环境的破坏程度也高于发展中国家;其次,发达国家经济水平远远高于发展中国家,其拥有雄厚的经济实力和先进的环境保护技术,理应为解决环境问题率先行动并承担更多的责任。《里约环境与发展宣言》原则7指出:“鉴于导致全球环境退化的各种不同因素,各国负有共同的但是又有差别的责任。发达国家承认,鉴于他们的社会给全球环境带来的压力,以及他们所掌握的技术和财力资源,他们在追求可持续发展的国际努力中负有责任。”

四、国际法加大保护力度

难民的国际保护,是指各国或联合国难民事务高级专员公署等国际组织通过遵循不推回原则、遵守公正的难民地位甄别原则、人道主义待遇标准等办法来对寻求庇护者和难民进行干预,以确保他们的权利、安全和福利按照国际标准则得到承认和保障。[19]“难民的国际保护是对难民原籍国无法或不提供的保护的替代。”[20]这体现了难民的国际保护的重要性。因此,国际法要加大对环境难民的保护。

(一)将环境难民纳入《难民公约》的保护范围

如前文所述,截至目前,环境难民的定义还没有被纳入到任何官方的文件和公约当中,这使得对于环境难民的保护没有明确的法律依据。但是公约难民定义的范围狭窄主要因为在当时特定的相对安定的环境下,难民产生的原因相对简单,不需要无穷多的列举,而现今由于科学技术的不断进步和各国经济、政治地位的变化,使得难民的产生原因多样化,尤其是全球变暖等原因使得环境难民问题极为危急;并且随着世界全球化速度的加快,各国之间的交通和信息沟通逐步开放,如今的难民数量也就更多了;再者,如果用完全的文本解释方法理解公约难民的定义,已经不符合现在的现实了,也就不利于公约的作用的发挥,反而会制约国际社会的进步与发展。如前文在难民定义当中提及,广义的难民定义迫在眉睫。随着环境难民的与日俱增,再加上其产生原因和状况的特殊性,将环境难民的定义加入《难民公约》等国际法当中成了必然的选择。

Imtiaz Ahmed( 2002) 认为,环境难民应当是难民当中的一部分,一旦成为受害者,不管是否因政治迫害或环境不安全,他们都是现实生活中的难民,就是在不断的恐惧、不确定性和深度的贫困之中。此外,如果受害者因为不安全的土地或食物被迫离开他们原来居住地,他们几乎不可能返回家园,除非采取有效措施以确保其生存。在这种情况下,是被迫逃离、害怕返回、甚至跨越国际边界,都符合成为难民的现行国际标准。联合国难民专员公署( UNHCR) 也很清楚地指出:数百万人因为土地不适宜人类居住或者不再能够支持他们而被迫离开自己的家园,背井离是他们没法自己选择的事实( UNHCR 1993; Black 2001) 。[21]

综上所述,《难民公约》及其议定书应当对环境难民给予清楚的定义,具体概念可以参考笔者在文章第一部分所讨论的环境难民概念的发展。[22]并且分别利用国际难民法与国内流离失所人群的保护标准来对环境难民予以保护。

(二)完善国际法关于难民保护的相关制度

1.难民甄别过程中应当充分尊重环境难民的特殊性,保护难民的利益

关于难民的甄别,《难民公约》和《难民议定书》以及其他国际文件都没有明确的规定,但是一国在审查时通常都是按照公约规定(如果该国是公约国)只认可政治难民或者有利于本国的严格要求来判断。但是在广义的难民定义[23]之下,确定难民身份就不能仅仅依照1951 年《难民公约》考虑当事人处于这种状态的原因。只要当事人有“正当理由畏惧遭受迫害”或者无法在本国正常生活,其国内形势是否已对申请人的生命、自由或安全造成严重威胁,那么,无论导致此种状态的原因是政治原因,还是普遍的暴力、大规模侵犯人权、外国入侵、国内武装冲突、重大环境污染或破坏等严重危害,都可以认定为是难民。[24]

如果个人所赖以生存的社会环境和自然环境已经使其无法正常生活,此时其逃离本国的行为就是为了生存或自由所能做出的唯一选择。相应地,甄别环境难民主要是判断人们面临环境问题已没有实际选择,只能离开灾区,正如Tolba( 1990)所说,人类生命支持系统的容纳能力已经到了临界点,正在超负荷运行,而且有的地方这种系统已经崩溃,穷人只能选择逃离,否则就要留下来忍受饥饿。[25]

此外,环境难民通常是从一个地区逃离出的,所以数量一般比较大,应当采取集体甄别的措施。采用惯用的“初次印象”甄别方法,也即国家主管当局或难民署依据导致他们离开本国或居住过的环境来确定他们是属于难民群体。[26]难民署认为这种集体甄别的方法已经成为了一种国际习惯做法。[27]国家应当尽力避免政治原因的影响,奉行利于难民申请者的原则,考察难民来源国的实际情况。

2.保障环境难民不受歧视地享有公约规定的基本权利和待遇

《世界人权宣言》第2条规定:“人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出生活其他身份等任何区别。并且不得因一个人所属的国家或领土的政治的、行政的或者国际的地位之不同而有所区别,无论该领土是独立领土、托管领土、非自治领土或者处于其他任何主权受限制的情况下。”[28]《难民公约》第3条也规定:“缔约各国对难民不分种族、宗教或国籍,适用本公约的规定。”[29]也即不歧视原则:缔约国不得对难民以任何歧视,而且要采取措施对歧视难民的行为予以救济。

《难民公约》赋予了难民宗教自由、动产和不动产、向法院申诉、定额供应、住房、公共教育、身份证件、资产转移等等权利和待遇。[30]环境难民应当不受歧视地受享有公约规定的权利。

3.严格遵守不推回原则

难民接收国应当严格遵守不推回原则,也即《难民公约》第33条第1款:“任何缔约国不得以任何方式将难民驱逐或送回(‘推回’)至其生命或自由因为他的种族、宗教、国籍、参加某一社团或具有某种政治见解而受到威胁的领土边界。”公约禁止国家将难民送往任何可能将其驱逐到迫害国的国家。庇护寻求者可以被送往一个“安全”的国家。而环境难民作为大批量逃离本国的人民,一般是在本国无法寻找到或者本国政府不予提供适合的生存条件的情况下,接收国亦不能将环境难民送往与难民输出国境况相同甚至更差的地区。这是将环境难民纳入公约保护的应有之义,也是对环境难民予以平等对待的基本要求。当然,有权利就有义务,难民也有遵守接收国法律和尊重当地风俗习惯的义务。

一些国家还将不推回原则纳入其国内立法中,如澳大利亚1992年外国人法(1992 Aliens Act of Austria)第37条、德国1951年外国人法(Germany’s Aliens Act) 第51条第一款等等。据联合国难民署的调查,截至2004年有近80个国家或者在其国内法制定了相应的立法,或者明确表示将1951公约或1961议定书纳入其国内法律体系中。[31]少数没有加入公约的国家,也大部分“确认并显示了其对难民保护基本原则的支持,特别是不推回原则——至少在其标准化意义上做到了”。[32]如巴基斯坦和泰国。环境难民作为难民的一种,更应当享受此种待遇。

总之,环境难民作为难民的一部分,应当获得难民公约的保护。要想国家履行这些义务,需要国际法提供相应的依据,另一方面,国际法的发展也是需要一定的国家实践为基础,二者相互促进,对环境难民进行保护。

(三)加强国际合作,国家承担共同但有区别的责任

1.理论基础

国际合作在难民保护中有很重要的作用。如果说不推回原则是大规模涌入中难民保护的一个最基本的原则的话,则国际合作原则亦具有同等重要的地位。他们成为大规模涌入中难民保护的两大支柱。[33]

环境难民产生原因的复杂性,损害范围的广泛性,通常情况下加害主体的不特定性等特殊原因,使得环境难民不同于其他政治难民,对于环境难民的安置和保护,是世界共同的责任,并且,按照现有科学技术推断导致环境难民的主要原因的国家和地区,应当负有主要责任。这与环境法当中“谁污染,谁治理”的原则也是相符合的。

从这个意义上来说,类似于跨境污染损害赔偿责任问题。也即因为一国或者多国的行为损害了某一地区或国家人民的生存环境,导致该地人民无法在当地已破坏的条件下生活,此种情况下,加害国就应当对该损害提供相应的赔偿与补偿,为难民的安置和保护工作负主要责任。当然,这是在加害主体比较明确的情况下。但是由于环境难民产生的原因大多是加害主体和原因不特定的,此种情况下,就更需要国际上的援助了。这不等于是简单的人道主义援助,而应当是一种强制性的义务,尤其是对由于全球性环境问题引起的环境难民,各国更是有义务对其进行安置与援助。

环境问题全球化的当今时代,国际环境法在某些问题上,在一定范围内和一定程度上,超越国家利益,建立在人类共同利益的基础上,而不是传统国际法建立在各国平等互利和自愿的基础上。尤其是地球变暖引起环境难民等等问题,就应当改变目前的主权国家之间的合作模式,代之以其他方式例如多数票决的决策方式,来对环境难民予以保护和援助,而不仅是只有公约参加国才有义务保护环境难民。对于全球性环境问题引起的环境难民问题,不同的国家、地区负有不同的责任,在解决环境难民问题的过程当中,我们应当遵循共同但有区别的责任,发达国家对此应当承担主要责任,而发展中国家则承担次要责任。

国家作为难民保护的主要主体,无论是提供庇护还是安置难民或者救助国内流离失所者,都需要国家提供支持与帮助,并且如果是大批难民的流出或者涌入,都会引起一国社会条件的巨大变化,因此,保护和安置难民往往需要接收国设置相应的配套设施和方案。而这些涉及到国家利益问题,更应当采取受益者负担原则,由对环境难民发生有主要原因作用的国家来承担责任。如果主体不明确,或者是施害国或者难民本国无能力解决这些问题,各国就应当加强国际合作,对难民予以国际援助。

笔者认为国家保护难民应当在国际社会中团结合作的基础上进行。应当遵循国际合作的精神和在所有国家负担与责任分担原则。[34]尤其是产生大量环境难民的时候,更应该坚持国际合作的原则。

2.具体实践

国际环境法当中共同但有区别的责任不仅要体现在事后治理阶段,更应当体现在事前预防阶段。落实《联合国气候变化框架公约》的巴厘路线图的设置,后来《京都议定书》关于全球气候变化的责任分配和计划体系就是共同但有区别的责任的最佳体现。

国际社会历来对于环境难民的援助都会遇到一些困难。例如1992 年6 月,联合国难民署曾呼吁国际社会提供5500 万美元的紧急援助,帮助遣返30 万滞留在扎伊尔和赞比亚的安哥拉难民。但国际社会对非洲难民持消极态度,响应募捐者寥寥无几,经过两个月的时间也只筹集到200万美元,与原定目标相去甚远。[35]由此可以看出,在难民问题上,各国很难愿意自主捐赠和进行大量援助。并且,难民通常是突发的,在短时间之内募集资金和寻求到合适的接收国是不容易的,因此建立难民基金来缓解这一问题尤为重要,尤其是由全球环境问题引起的难民,因为各国均对难民的产生有不同程度的影响,再加上难民国或者潜在难民国的呼吁和要求,各国在基金建立上更容易达成共识。

要落实共同但有区别的责任,我们必须厘清一个问题:如何区分发达国家和发展中国家的问题,在这一点上,许多保护国际环境的国际法文件就做了量化处理,例如《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔公约》规定,凡人均消费受议定书管制的物质不足0.3千克的即为发展中国家。[36]划分全球性原因引起的环境难民的责任问题时,可以借鉴量化污染物排放或资源使用量来区分主要责任承担者和次要责任承担者。

笔者认为,具体操作上,我们可以仿照对气候变化问题的解决思路,可以通过会议和谈判建立一个环境难民保护基金,在基础基金强制缴纳和部分额外资金自愿捐赠的基础上,有秩序有计划地对环境难民进行预防和援助。这一过程当中需要国际组织和NGO的大力促进和支持,通过谈判协商,最终达成协议。在具体难民安置和援助过程中,发达国家对于落后发展中国家的难民应当提供必要的物质帮助和技术支持。

结语

纵观全文,环境难民具有异于其他一般难民的特质,但是终究应当归属于难民范围。环境难民应当受到国际保护具有坚实的现实基础和理论基础,其最终责任在国家,首先要通过国家实践来确保环境难民享有难民的基本权利;但在此过程当中,国家行为规则——国际法的约束与规范也有很重要的作用。在国际法当中应当确定和保护环境难民享有一般难民享有的基本权利,将一般难民所适用的制度转至环境难民。再者,不能仅仅将保护环境难民作为一种人道主义援助,应当减少环境难民保护过程当中政治因素的干预,将其作为一种国际社会主体应尽共同但有区别的责任。

在笔者看来,从国际法角度讲,保护环境难民的基本步骤应当是:首先通过环保人士、环境保护非政府组织等的共同努力,增加环境难民在国际舆论当中的作用,监督国际上对环境难民的保护;然后,配合各方组织在国际组织的宣言、章程、决议等软法来提倡对环境难民的重视和保护,为条约的签订和将环境难民纳入国际难民法的保护范围之中做铺垫和准备;最后,等到各方对环境难民现状、严重性认识加深,增加双边、多边条约的签订,为环境难民的保护提供强有力的法律依据,在公约当中明确规定环境难民应当享有的权利和救济方式。

参考文献:

[1] 白桂梅,李红云:《国际法参考资料》, 北京大学出版社,2002年版

[2] 梁淑英:《国际难民》,知识产权出版社,2009年6月第一版

[3] 韩德培主:《环境保护法教程》,法律出版社,2007年6月5版

[4] Richard Plender著,翁里,徐公社译:《国际移民法》,中国人民公安大学出版社,2006年4月第1版

[5] 汪劲:《环境法学》,北京大学出版社,2006年5月第1版

[6] 李浩培:《条约法概论》,法律出版社,2003年版

[7] 陈慈阳:《环境法总论》,中国政法大学,2003年版

[8] 王蓉:《环境法总论》,2010年11月第1版

[9] 李爱年,韩广:《人类社会的可持续发展与国际环境法》,法律出版社,2005年4月第1版

[10] 刘洋:“浅论国际环境法中的共同但有区别的责任原则”,《法学研究》,2011年07(中)

[11] 张爱宁:“难民保护面临的国际法问题及对策”,《政法论坛》,2007年11月,第25卷第6期

[12] 唐士梅:“生态难民法律保护的不足及其完善”,《特区经济》,2008年5月

[13] 李小丽:“生态难民——地球之灾”,《百科知识》,2010年9月下

[14] 陈艳.:“论大规模涌入中难民的国际保护”, 华东政法学院,2004年

[15] 王瑞:“人道主义援助中受援权的法律分析”, 北京大学图书馆,2007年

[16] 闫金红:“关于‘环境难民’定义的研究”,天津大学学报,2011年11月,第13卷第16期

[17] 高晓露:“国际环境条约遵约机制研究”,《当代法学》2008年3月第22卷第2期,总第128期

[18] Michelle Foster: International Refugee Law and Socio-Economic Rights, Cambridge University press,2007

[19] Etienne Piguet: Climate Change and Forced Migration, New Issues In Refugee Research, Research Paper No. 153,

http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=47a316182&query=environmental refugees

[20] Richard Black: Environmental refugees: myth or reality. UNHCR, 2001, 
http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=3ae6a0d00&query=refugee

[21] Economic and Social Council: Report of the united nations high commissioner of refugees, 8 May 2001

[22] Norman Myers: Environmental Refugees: A Growing Phenomenon of the 21st Century,

http://www.envirosecurity.org/conference/working/EnvironmentalRefugees.pdf

[23] Ms. Nicola Hill: Questions Relating to Refugees, Returnees and Displaced Persons and Humanitarian Questions, Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, 2 December 2009

[24] Note on International Protection, Executive Committee of the High Commissioner’s Programme, Standing Committee 45th meeting. A/AC.96/830, 7 September 1994, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=3f0a935f2&query=Note on International Protection

Abstract: Nowadays, the environmental refugees issue is an important and contemporary issue. The status of environmental refugees is very critical, while its protection of international law is indeed very weak indeed. This paper aims at analyzing the theoretical basis of the protection of environmental refugees, and tries to explore some good measures to protect them. The paper puts forward the concept of environmental refugee by the comparative analysis. The second part analyzes the basis of protecting environmental refugees from the perspectives of their particularities and the basic rule of environmental law. Moreover, the next part focuses on the exploration of the measures we can take based on the developing international law. The conclusion is that we should clarify the concept of environmental refugee and pay attention to their legal status. In this process, the protection of the environmental refugees stemming from global environmental problems should be the cooperation of all the subjects in the international community no matter they join the convention or not.

Key words: environmental refugee; international protection; international environmental law; international refugee law

作者简介:陈柳利,武汉大学环境法研究所2011级硕士研究生。


[①]以下简称《难民公约》和《难民议定书》。

[②]该公约将难民一词扩展适用到由于外来侵略、占领、外国统治或在他原籍国的部分或全部发生严重扰乱公共秩序的事件而被迫离开家园的人。

[③]该宣言的难民定义包括了由于普遍化的暴力、外国侵略、国内冲突、大规模侵犯人权或其他严重扰乱公共秩序的环境等原因,他们的生命、安全或自由受到威胁,而逃离本国的人。

[④]陈艳:“论大规模涌入中难民的国际保护”,华东政法学院,2004年。

[⑤]Richard Black: Environmental refugees: myth or reality. UNHCR, 2001,http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=3ae6a0d00&query=refugee。

[⑥]郭剑平,施国庆:“环境难民还是环境移民——国内外环境移民称谓和定义研究综述”,载《南京社会科学》,2010年第11期。

[⑦] United Nations:World Population Monitoring 2001­--Population, Environment and Development. United Nations, 2001,转引自郭剑平,施国庆:“环境难民还是环境移民----国内外环境移民称谓和定义研究综述”,载《南京社会科学》,2010年第11期。.

[⑧] New Issues In Refugee Research,climate change and forced migration, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=47a316182&query=environmental refugees,2012年4月13日访问。

[⑨]New Issues In Refugee Research,climate change and forced migration, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=47a316182&query=environmental refugees,2012年5月13日访问。

[⑩] 参见那边:“概念透视:环境安全与环境外交”,《法制与社会发展》,2006年,第6期。

[11]《关于国内流离失所者的指导原则》原则三,原则五,http://www1.umn.edu/humanrts/chinese/CHGuidingPrinciplesonInternalDisplacement.htm,2012年5月5日访问。

[12]参见《联合国难民事务高级专员公署章程》。

[13]《联合国难民事务高级专员公署章程》第二节第六条B 款。难民署《章程》所指难民可以从高级专员行动受益,但却不能享有赋予“公约难民”的权利,除非他们同时被某一公约缔约国承认为难民。

[14] Ms. Nicola Hill:Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, questions relating to refugees, returnees and displaced persons and humanitarian questions,2009年12月2日。

[15] 参见王瑞.:《人道主义援助中受援权的法律分析》,北京大学图书馆,2007年。

[16] 蔡拓:“全球问题的哲学思考”,载《马克思主义与现实》,1997年第5期,第 43-50 页。

[17]王曦教授在“试论主权与环境”,载《2000年全国环境资源法学研讨会论文集》当中论述到:“人类环境问题的出现对传统的主权概念带来挑战。这种挑战可称为主权与环境的矛盾,即以主权为根本属性的国家在对待环境的方式上存在很多与地球生态系统的规律相矛盾的地方。”并且在王曦老师看来,全球环境问题还得靠主权国家自己解决,这个过程也就是主权与环境的关系从矛盾走向统一的过程。

[18] 参见吉敏丽:“论国际环境法的发展与国家环境主权理念的确立”,载《甘肃政法学院学报》2003年10月,总第70期,第46页。

[19] 梁淑英:《国际难民法》,知识产权出版社,2009年6月第一版, 第367页。

[20] Barry N. Stein: The Nature of the Refugee Problem, in Human Rights and the Protection of Refugee under International Law 47, 48(Alan E. Nash ed., 1988).

[21] 转引自郭剑平、施国庆:“环境难民还是环境移民——国内外环境移民称谓和定义研究综述”,载《南京社会科学》,2010年第11期。

[22]笔者认为,环境难民是指环境恶化给其生活或生存条件带来威胁,为了逃避环境恶化或灾难而被迫离开其家园的人或人群。这种迁移既可以是国内迁移, 也可以是国际迁移。

[23]广义环境难民的定义见本文“环境难民概况”之“难民概念的发展”。

[24]陈艳:《论大规模涌入中难民的国际保护》,华东政法学院,2004年。

[25] Tolba, M 1990. Quoted in Lazarus, P, 1990: New strangers at the door, Refugees 1,December: 14- 15. 转引自郭剑平,施国庆:“环境难民还是环境移民——国内外环境移民称谓和定义研究综述”,载《南京社会科学》,2010年第11期。

[26] 梁淑英:《国际难民法》,知识产权出版社,6月第一版。

[27] 联合国难民署编:《难民的国际保护》(中文本),1995年,第24页。

[28]白桂梅,李红云:《国际法参考资料》,北京大学出版社2002年版,第90页。

[29] 同上,第116页。

[30] 参见《难民公约》第4、5、7、8、9、13、14、16、20、21、22、27、29、 30 条。

[31]陈艳.:“论大规模涌入中难民的国际保护”, 华东政法学院,2004年,第30页。

[32] Note on International Protection, Executive Committee of the High Commissioner’s Programme,Standing Committee 48th meeting. A/AC.96/830, 7 September 1994,

http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home/opendocPDFViewer.html?docid=3f0a935f2&query=Note on International Protection.

[33]Report of the meeting of the Expert Group on Temporary Refuge in situations of Large-scale Influx (Geneva 21-24 1981) EC/SCP/16/ADD.1, 17 July 1981,

http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/search?page=search&docid=3ae68cd04&query=Report of the meeting of the Expert Group on Temporary Refuge in situations of Large-scale Influx.

[34] Ms. Nicola Hill: Report of the United Nations High Commissioner for Refugees, questions relating to refugees, returnees and displaced persons and humanitarian questions, 2 December 2009, P5.

[35]陈艳.:“论大规模涌入中难民的国际保护”, 华东政法学院,2004年,第39页。

[36] 边永民:“论共同但有区别的责任原则在国际环境法中的地位”,《济南学报》,2007(4)。