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2012年研究会论文集

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从斯德哥尔摩到北京:四十年环境法历程回顾

发布日期:2017-02-08 发表者: 浏览次数:483次

从斯德哥尔摩到北京:四十年环境法历程回顾*

蔡守秋 (武汉大学环境法研究所,武汉430072)

摘要:论文回顾了现代环境法从1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议至今的四十年历程,阐明了斯德哥尔摩时期和可持续发展时期环境法的特点和发展概况。联合国人类环境会议,是世界环境保护史上第一个里程碑,它推动了现代意义的中国环境法的起步。1992年里约热内卢联合国环境与发展会议,是人类环境保护史上的第二个路标,它促进了当代中国环境法的发展。联系三次重要的国际环境保护会议,以及环境法发展的两个重要阶段,论文强调要了解和重视环境法的发展历史,要正确认识和处理环境法的国别性、民族性和公益性、共同性的关系。

关键词:现代环境法;可持续发展;环境法发展史

今年是1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议四十周年、1992年里约联合国环境与发展会议二十周年、2002年约翰内斯堡联合国可持续发展世界首脑会议十周年,回顾现代环境法从斯德哥尔摩到北京的四十年历程,给人以风雷激荡、苍桑巨变、余味无穷之感。

一、环境保护发展的第一个里程碑与现代意义的中国环境法的起步

从第二次世界大战结束至80年代末,是现代环境法[1] 逐步兴起、不平衡、多样化发展的阶段。这个阶段以1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议为标志,故叫做“斯德哥尔摩时期”的环境法。

第二次世界大战结束之后形成的以两大阵营竞争、对峙为特征的冷战局面,在一定程度上刺激了各国经济和科学技术的迅速发展,与此相对应的是人口、环境、资源、能源问题的加剧,各国相继发生了以震惊世界的八大公害事件[2]为代表的环境危机。1966年,联合国大会专门讨论了人类环境问题。美、英、德、日等工业发达国家相继在环境立法方面取得突破。例如,在美国,1969年制定了《国家环境政策法》,首次明确规定了环境影响评价制度,设立了总统环境质量委员会;1970年4月22日,美国爆发了一场由1500多所大学和1万多所中学同时举行的全国性的环境保护运动即“地球日”活动,同年12月联邦政府设立了国家环境保护局。由于环境问题的日益严重、环境保护运动的蓬勃兴起,许多国家的环境法在这个时期得到了迅速的发展。

在1966年至1977年,我国正处于“文化大革命”的“十年动乱时期”。当时中国的环境污染和生态破坏日益严重,但“文化大革命”却强调以阶段斗争为纲、大批判开路来解决环境问题,批判“管、卡、压”,砸烂“公、检、法”,奉行“法律虚无主义”,重人治和行政命令,轻法治和法律手段,致使过去制定的《水产资源繁殖保护暂行条例(草案)》(1957年4月)、《关于注意处理工矿企业排出有毒废水、废气问题的通知》(1957年6月)、《中华人民共和国水土保持暂行纲要》(1957年7月)、《放射性工作卫生防护暂行规定》(1960年1月)、中共中央批转的《关于工业废水危害情况和加强处理利用的报告》(1960年3月)、《森林保护条例》(1963年5月)、《防止矽危害工作管理办法(草案)》(1963年9月),《城市工业废水、生活污水管理暂行规定(草案)》(1964年)、《放射性同位素工作卫生防护管理办法(试行)》(1964年)、《矿产资源保护试行条例》(1965年12月))等有关环境保护的行政性法规和政策文件失去效力,环境法制处于崩溃和荡然无存的状态。当时应急制定的有关防治环境污染的文件,如《关于工业“三废”对水源、大气污染程度调查的通知》(1971年)、《关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》(1972年6月)、《关于上海化工系统开展综合利用的情况报告》(1972年6月)等,都是些行政命令、通知、纪要和批文,其效力级别很低,根本无法有效应对当时的环境污染问题。在上世纪七十年代,我正在武汉一个大型军工厂劳动,并且担任过环境保护技术员,专门从事过工厂环境保护工作。当年搞环境保护,主要根据上级指示即行政命令,政府和行业有关主管部门主要通过会议布置环境保护工作,基本不讲不靠环境法律制度,基本不了解或很少知道国外环境保护法规和国际环境保护法的信息。粉碎“四人帮”后,1978年开始的改革开放春潮使武汉大学恢复了已经停办十多年的法律系;1979的9月国家颁布了我国第一部《环境保护法(试行)》;当时正在工厂担任环境保护技术员的我,深感以往中国环境法律的缺失和环境法制的重要,毅然决然地从工厂调往刚刚恢复的武汉大学法律系,从此踏进了中国环境法学研究、教育和环境法制建设的领域,一直干到现在。

正是在强调“社会主义无公害”、“以阶级斗争为纲、以大批判开路”的“十年动乱”时期,联合国于1972年6月5日在瑞典斯德哥尔摩召开了人类环境会议,共有113个国家和一些国际机构的1300多名代表参加了会议。这次会议审查并通过了《人类环境宣言》、《人类环境行动计划》和关于环境工作的4项决议,影响力较大的主要成果集中在两个文件上:一是在联合国人类环境会议上广为散发的会议背景材料《只有一个地球》,它是由以英国经济学家巴巴拉•沃德(Barbara Ward)和美国微生物学家雷内•杜波斯Rene Dubos为首)为首的、由58个国家的152位成员组成的通讯顾问委员会为联合国人类环境会议提供的一份非正式报告,这是第一本集中反映人类共同关心地球的心情、关于人类环境问题的最完整的报告,它对斯德哥尔摩会议产生了很大影响,报告的要点和精神实际上构成了会议的基调;二是大会通过的《人类环境宣言》,第一次以联合国大会文献的形式确认了人类保护环境的一系列基本观点,它倡导的保护和改善人类环境的基本原则,为成为世界各国制定环境法的重要根据和国际环境法的重要指导方针。联合国人类环境会议是国际社会就环境问题召开的第一次世界性会议,是世界环境保护史上第一个路标,对推动世界各国保护和改善人类环境具有重要的作用和影响。它的召开将国际环境保护运动推到前所未有的高度,会后世界范围内的环境保护活动此起彼伏,包括中国在内的许多发展中国家的环境保护活动也开始逐步兴起。

在周恩来总理的决策下,中国派出庞大的代表团出席了联合国人类环境会议。这次会议对当时闭目塞听的中国人是一次意义深远的环境启蒙,它犹如一把钥匙,打开了中国环境保护通向世界的大门,现代意义的中国环境法制建设从此开始在艰难曲折的道路上起步。通过这次会议,中国环境代表团感受到了世界各国对环境的高度重视和对环境法制的迫切要求。这次会议通过的《人类环境宣言》中关于各国应当制定保护环境的政策、法律和标准的原则要求,极大地影响了我国的环境法制建设政策。正是在联合国人类环境会议召开的1972年,国家有关部门相继出台了《关于官厅水库水源保护工作进展情况的报告》(1972年8月)、《关于桑干河水系污染情况的调查报告》(1972年8月);国务院首次提出了“三同时”政策,并很快付诸实践。1973年8月,国务院召开第一次全国环境保护会议,批转了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》。这实际上是我国第一个综合性的环境保护行政法规,同时也是尔后全国环境保护基本法的雏形。该《规定》规定了“全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”的环境保护工作的方针,发展生产和环境保护“统筹兼顾、全面安排”的原则;“三同时”制度和奖励综合利用的政策;防治废水、废气、废渣、噪声、农药、放射性物质、有毒物质、食品污染,以及保护和改善城市、工矿区、居住区、水、土、野生动植物、森林、草原等环境因素的措施;对环境滥测,环境科研、宣传和教育,环境保护所必需的投资、设备、材料等问题,均提出了要求。这些内容,为我国环境法的全面、深入发展打下了比较宽广的基础,对中国环境法的发展具有重要意义和长远影响。1974年,国务院环境保护领导小组正式成立,标志着我国环境保护机构建设的起步。这个阶段还制定了《工业“三废”排放试行标准》(1973年11月)、《防治沿海水域污染暂行规定》(1974年1月),《放射防护规定》(1974年4月),《关于治理工业“三废”,开展综合利用的几项规定》(1977年)等环保法规和标准。《工业“三废”排放试行标准》是我国第一个环境污染物排放标准,集中反映了我国防治工业污染的政策;它不仅规定了有害物质在废气、废水中的最高容许浓度和指标,而且规定了防治“三废”污染的方针、基本原则、基本制度和具体措施;其第三条关于防治工业污染的四点规定,与十年后1983年全国工业系统防治污染经验交流会总结出防治工业污染的四点经验基本相似;其第四章的规定一直是我国防治工业废渣污染的主要政策根据。《防治沿海水域污染暂行规定》是我国第一个防治环境污染的专门性的行政法规,它规定了防止船舶及沿海工矿企业排放油类或油性混合物以及其他有害物质污染海域的措施;《关于治理工业“三废”,开展综合利用的几项规定》提出了尽力把废水、废气、废渣等工业“三废”消灭在生产过程之中的思想,它不仅明确规定了开展综合利用的具体政策,而且对防止新污染、环保事业费、环境保护基本建设项目所需材料设备等问题作了具体规定,是防治工业污染和保护自然资源的一个重要政策文件。

自联合国人类环境会议后,《寂静的春天》(1962年美国雷切尔•卡逊Rachel Carson女士发表)与《增长的极限》(1970年罗马俱乐部发表)等震世环境著作;美国《国家环境政策法》(1969年)、《联邦水污染控制法》(1948年,后多次修改)、《清洁空气法》(1963年,后经多次修改)、《固体废物处理法》(1965年,后经多次修改)和《噪声控制法》(1972年),日本的《公害对策基本法》(1967年)以及在1970年底召开的日本第64届国会上修改的8个现行公害防治法律和《水质污染防止法》、《废弃物处理和清扫法》等6个新的污染防治法律,英国的《污染控制法》(1974年制定,后多次修改)等外国环境法律;八大公害事件和四大国际环境法名案等触目惊心的环境污染事件;1980年《世界保护战略》(由国际资源和自然保护联合会(IUCN)、世界野生生物基金会(WWF)、联合国环境规划署(UNEP)、联合国教科文组织(UNESCO)和联合国粮农组织(FAO)共同审定制定) 和1982年《世界自然宪章》(1982年10月28日,联合国大会通过);开始陆续传入中国,使我们进一步了解了世界环境法的成就、经验教训和发展动向。粉碎“四人帮”后,中国共产党于1978年召开的十一届三中全会,使我国进入了改革开放、从社会主义计划经济向社会主义市场经济转变的新时期。1978年3月5日通过的宪法,明确规定“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”,这是新中国成立以来第一次把环境保护工作列入国家的根本大法,把保护环境保护确定为国家的一项基本职责,将自然保护和污染防治确定为环境保护和环境法的两大领域,从而奠定了中国环境法体系的基本构架和主要内容,并为中国环境保护进入法制轨道开辟了道路,使环境保护基本法和其他重要环境保护法律、政策的制定有了宪法根据。同年召开的十一届三中全会,作出了将党的工作重点转移到经济建设上来的决定,邓小平同志在该次会议的预备会议上提出“应该制定……环境保护法”。十一届三中全会会后,中共中央批转的《国务院环境保护领导小组办公室环境保护工作汇报要点》,即中央[1978]79号文件,规定了把环境保护纳入国民经济管理的轨道、大力推行奖励综合利用的政策等十项重要环境政策,将加强环境法制建设、制定环境保护法律作为环境保护工作重点之一,由此拉开了中国环境法迅速发展的序幕。1979的9月,五届全国人大第十一次会议原则通过了《环境保护法(试行)》。该法将污染防治和自然保护确定为环境法的两大领域,规定了环境保护的对象、任务、方针和适用范围,规定了“谁污染谁治理”等原则,确定了环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、环境标准、环境监测等制度,标志着中国环境法律体系建设开始启动、中国环境管理开始走上法制道路。1982年12月4日通过的新宪法规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木”;“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”;“国家保护名胜古迹,珍贵文物和其他历史文化遗产”。还规定了合理利用土地、厉行节约、反对浪费等内容。这些规定,明确了环境保护的范围、内容和任务,为强化和健全环境政策提供了宪法依据。《环境保护法(试行)》颁布后,我国先后制定了《海洋环境保护法》(1982年)、《水污染防治法》(1984年)、《大气污染防治法》(1987年)和《草原法》(1985年)、《矿产资源法》(1986年)、《水法》(1988年)、《野生动物保护法》(1988年)等污染防治和自然资源保护方面的法律、法规和规章。1989年12月26日,第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《环境保护法》,是对《环境保护法(试行)》的修改和总结,也是这个阶段中国环境法成果的总结、发展的高潮和标志。有幸的是,从1982年年底起,我们武汉大学环境法研究所承担了国务院环境保护领导小组委托的修改1979年《环境保护法》的任务。从1982年底至1985年,我作为修改环保法起草领导小组办公室人员参加修改环保法起草工作,曾进行数月的修改环保法的调研工作,曾参加十几次修改环保法讨论会,为修改环保法写出了《谈修改〈环保法〉的几个问题》、《对〈中华人共和国环境保护法(试行)〉三十三条的分析意见》、《谈环境保护工作方针》、《关于修改中华人民共和国环境保护(试行)修改问题的一些看法》等立法论证文章,并负责主编了《国内外环境政策法规资料选编(内部资料)》(1983年,35万字)、《中国环境政策资料选编》(1983年,35万字),将其作为修订《环境保护法》及第二次全国环境保护会议的大会资料;还编选了《环境保护政策法规资料选编》(1984年,60万字,分上、下两册),供环境法教学、科研活动参考。从1982年开始修改环保法,到1989年12月才正式通过《环境保护法》,是名副其实的“八年抗战”。为了修改环保法,我们修改起草小组成员曾住在北京一个月,白天开会、调研、工作,晚上请教师给我们上英语课,恶补英语。在我们提出的十多稿《环境保护法(建议稿)》中,提出了“永续发展”、“环境保护是一项基本国策”、“公民环境权”等新观点、新内容,其中一些观点很快被国家有关部门采纳。例如,1983年底召开的第二次全国环境保护会议采纳了《环境保护法》建议稿中,采纳了“环境保护是一项基本国策”的提法。通过参与立法实践,我深深体会到在中国环境立法不仅是一个学习、借鉴国外环境立法先进经验的过程,也是一个国内有关部门和有关利益各方的艰难的协调过程、博弈过程和综合决策过程。

概括起来,这个阶段环境法发展的特点主要表现在如下几个方面:第一,环境法发展的不平衡性和差别性明显。主要表现是:工业发达国家和广大发展中国家的环境法的不平衡性和差别性很大;环境立法和环境执法、环境立法的目标和手段之间的不平衡性和差别性都相当明显。第二,同部门、同行业的环境资源法律走向系统化,环境法的子体系初步形成。比较成熟的、大的子体系主要有自然资源法体系、环境污染防治法体系、区域开发整治法体系、土地法体系和防治灾害法体系等。第三,环境立法初现综合化趋势,环境法各子体系的相互交叉、渗透加强,跨子体系的法律或跨子体系的综合性的环境立法开始出现。第四,环境法学开始酝酿、形成突破传统法学理论的一些新理论。60年代中期至70年代中期,是各种环境法观点、理论、原则和学说提出、酝酿、讨论、争鸣的时期,环境法学开始本学科的创新活动,开始冲破传统的法学理论。环境道德、生态伦理和环境正义、绿色公平在争鸣中开始传播,环境权从提出、辩论、立法进入实施,“公共资源”理论、“环境资源价值”理论开始形成并发展,污染损害赔偿的无过失责任原则、举证责任倒置原则、环境民主或公众参与原则等开始得到法律的承认,环境影响评价报告、排污许可等开始上升为法律制度,从而使环境法有了自己独特的理论、原则、制度和内容,并导致环境法从传统的法律体系中脱颖而出,逐渐形成为独立的法律部门。第五,环境法律开始重视设立统一的环境监督管理政府机构。从上个世纪70年代开始,各国通过环境立法开始设立专司环境保护职责的政府机构,逐步形成统一的环境监督管理体制。环境管理体制的合理构建与不断完善,推动了环境法的迅速发展。第六,环境标准和环境规划逐步成为环境法体系的一个重要组成部分。许多国家制定了大量的环境标准和环境规划,并将其纳入环境法律法规之中,构成了环境法体系的组成部分,使环境法的科学技术性特点更为引人注目。

二、环境保护发展的第二个里程碑与当代中国环境法的发展

从上个世纪80年代末至今,是现代环境法全面、蓬勃发展的阶段。这个阶段的时代特征和历史背景是“可持续发展”或“和平发展”,故叫做“可持续发展时期”的环境法。

上个世纪九十年代是国际国内形势发生重大、急剧变化的时代,前苏联的解体造成了世界政治经济格局的重大变化;1989年“六四”事件引起了国内政治经济形势的重大变化,1992年初,邓小平同志发表了对我国政治经济发展方向具有重要影响的南巡讲话[3]。

在环境保护领域,国际社会在20世纪80年代相继发现了日益加剧的“全球变暖”、“臭氧层空洞”和“酸雨沉降”等三大全球性的环境问题,并意识到这些问题与人类的生存休戚相关,它们对人类的生存和发展构成了严峻挑战。世界环境与发展委员会在1987年发表的《我们共同的未来》的报告中,第一次阐述了“可持续发展”的概念,即“可持续发展是指既满足当代人的需要,又不损害后代人满足需要的能力的发展”。为此,1989年12月召开的联合国大会决定:1992年6月在巴西里约热内卢举行一次环境问题的首脑会议,以纪念1972年人类环境会议召开20周年,并为发展中国家和工业化国家在相互需要和共同利益的基础上,奠定全球伙伴关系的基础,以确定地球的未来。1990年4月22日,全球141个国家的2亿多人举行声势浩大的纪念“地球日”群众活动,一起发出了“为了孩子而保护环境”的呼声。1992年6月,有183个国家和地区的代表团和联合国及其下属机构等70个国际组织的代表出席了在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议即里约会议,有102位国家元首或政府首脑亲自与会;有500多个非政府组织的2万名代表参加了同时举行的非政府组织大会;是继1972年联合国人类环境会议之后举行的讨论世界环境与发展问题规模最大、级别最高的一次国际会议,也是人类环境与发展史上影响深远的一次盛会。这次会议通过、签署了《里约环境与发展宣言》、《二十一世纪议程》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》和《关于森林问题的原则声明》等5个体现可持续发展新思想、贯彻可持续发展战略的文件。其中,《里约环境与发展宣言》多次提到可持续发展,强调“各国应当合作加强本国能力的建设,以实现可持续发展”,该宣言所宣示的人与自然和谐、公民环境权、全球伙伴精神、减少和消除不能持续的生产和消费方式、风险防范、污染者承担费用、公众参与、环境污染损害赔偿、环境影响评价等27项原则构成了当代环境法(包括国际环境法)的基本原则、或基本政策、或重要措施和制度。《21世纪议程》提供了一个涉及与全球可持续发展有关的所有领域的行动计划,是在全球、区域和各国范围内实现可持续发展的行动纲领,它还要求各国制订和组织实施相应的可持续发展战略、计划和政策,成为各国环境立法关注的基本内容。为这次会议作准备并在全球广泛散发的《保护地球持续生存战略》,提出了可持续生存和发展的9项原则和旨在建立可持续发展社会而采取的132个具体行动,为各国环境立法提供了生态伦理基础和应予关注的主要内容。上述文件要么直接成为当代环境环境法的重要内容,或者作为重要的国际法律规范性文件、政策文件对当代国际国内环境法起着重要而长期的指导作用。这次会议明确把发展与环境密切联系在一起,响亮地提出了可持续发展的战略,并将之付诸为全球的行动,标志着全球中心议题从“斯德哥尔摩时期”的环境保护向“可持续发展时期”的环境保护的重大转变,是人类发展方式的大转变,被誉为人类环境保护史上的第二个路标。这次会议所确立的可持续发展思想、理念和战略,反映的是人类整体对自身发展模式的根本反思;里约会议表明,可持续发展是发展中国家和发达国家都可以争取实现的目标,这种反思所得的结论具有划时代的意义。

里约大会后,许多国际组织和国家纷纷制定、贯彻可持续发展的战略和行动计划,掀起了一场可持续发展的社会变革运动,世界开始进入“可持续发展时期”,环境法制建设开始进入到以“可持续发展”为标志的“可持续发展阶段”。不少国家通过立法,成立了可持续发展机构,如玻利维亚于1992年成立了主管环境事务的“可持续发展和环境部”,克林顿总统于1993年成立了美国总统可持续发展委员会,到1997年已经有150多个国家成立了国家可持续发展委员会或类似的机构。许多国家根据《里约环境与发展宣言》原则11“各国应制定有效的环境立法”的规定,用可持续发展的战略和思想指导环境法制建设,加强环境立法和执法,到1995年,约有60多个国家的宪法或组织法包括了保护环境和自然资源的特定条款;有越来越多的国家特别是发展中国家、处于经济转型时期的国家,已经将环境权或环境资源保护方面的基本权利和义务纳入宪法;多数国家的宪法已将环境权规定为国家及其国家机关的职责,或者个人、团体和组织的义务和权利,有的宪法已明确承认国民有享有满意的环境的权利。到1995年已有70多个发展中国家制定了综合性的环境法律、有50多个发展中国家确立了不同程度的环境影响评价法律制度。在可持续发展战略的推动下,在环境法领域开始推广一些新的法律制度,如综合决策制度、综合环境影响评价制度、综合许可制度、环境审计制度、环境标志制度、污染物排放总量控制制度、清洁生产制度和新的环境税费制度等。

2002年8月26至9月4日,为纪念人类环境会议30周年和里约环境与发展大会10周年,在南非约翰内斯堡举行了联合国可持续发展世界首脑会议(又称第二届地球首脑会议),有192个政府、104位国家的元首或政府首脑、5000多个非政府组织、2000多个媒体组织出席会议,会议通过了名为《约翰内斯堡可持续发展承诺》的政治宣言和《可持续发展实施计划》(又译为《执行计划》),形成了220多项“伙伴关系倡议”,突出强调了可持续发展的3个支柱即经济增长、社会发展和环境保护相互促进和相互协调的重要性,进一步继承和发展了由里约会议掀起的全球环境保护和可持续发展热潮。这次会议曾被某些人誉为人类环境保护史上的第三个路标。

中国政府十分重视里约环发大会,为环发大会的成功召开发挥了独特作用。在会议筹备过程中,中国邀请41个发展中国家在北京举行了环境与发展部长级会议,发表了《北京宣言》,阐明了对世界环境问题的立场和主张,产生了广泛的影响。在1990年初至1992年底,我正担任国家环境保护总局武汉大学环境法研究所所长,1991年8月我所与外交部、中国国际法学会联合在北京发起召开了“发展中国家和国际环境法”会议,讨论应对全球气候变化和“共同关心”(common concern)等里约会议关注的重要问题,有十多个国家的代表参加会议。在环发大会期间,我国同“77国集团”加强合作,在立场一致的基础上,以“77国集团加中国”的方式共同提出立场文件或决议草案,成为南北双方谈判的基础性文件,在国际上引起了积极反响。李鹏总理代表中国政府出席会议并发表了重要讲话,明确提出关于加强环发领域国际合作的五点主张,受到了会议的高度重视和普遍好评。他还代表中国政府在五大国中率先签署两项国际公约,体现了中国对全球环境与发展事业的高度重视。联合国环境与发展会议,给我国环境保护带来了可持续发展等新的理念、战略、原则和观点,可持续发展开始成为中国特色社会主义建设不断向前的必由之路。里约会议召开之后不久,即当年7月,中国政府着手组织52个部门、300多名专家起草《中国21世纪议程》。当年8月,党中央和国务院批准了外交部和国家环境保护局关于出席联合国环境与发展会议的报告(简称《中国环境与发展十大对策》),指出中国必须转变发展战略、走持续发展道路,认为实行可持续发展战略是加速中国经济发展和解决环境问题的正确选择和合理模式。当年11月17日至21日,我筹备、组织和主持了在武汉大学举办的“环境法国际学术研讨会”,专门研究可持续发展的法律和法学问题,来自美国、英国、加拿大、澳大利亚、日本、意大利、联合国开发署、联合国规划署和中国大陆、台湾、香港地区的80多名代表参加会议,联合国环境规划署主任亲自写信祝贺。我在会上发表了《论环境法与可持续原则的关系》的论文,初步阐明了可持续发展与环境法、环境法学的关系,这是我国最早研究可持续发展与环境法学关系的论文之一。[4]我国著名法学家韩德培教授在会上作了题为“武汉大学环境法国际学术讨论会── 一个新起点”的讲话,他指出,“这次讨论会是第一次由中国学术机构发起并作东道主的,有很多来自外国、港台地区和国际组织的环境法专家出席的国际学术讨论会。就我所知,中国过去举办的环境法学术讨论会没有一次能同这次讨论会相比。”当时,正值武汉市举办第一次世界杂技节,但是出席杂技节的外国代表没有我们环境法国际研讨会的外国代表多。据我了解,这是武汉大学召开的第一次规模最大的国际学术研讨会,会议成果由香港中华科技出版社用中英文以《当代环境法》为书名于同年出版。这标志着武汉大学环境法研究所已经作为一个著名的国际性环境法研究机构在全球崛起。此后,武汉大学环境法研究所被美国和英国有关国际组织的大型手册列入,武汉大学环境法研究所的教师开始频繁出现在环境法学术研究和交流的国际舞台上。1993年3月,全国人民代表大会成立了环境与资源保护委员会(简称环资委,当时称环境保护委员会)这一专门委员会。1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》制定了社会主义市场经济体制的总体规划。1994年3月,国务院批准了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,该议程包括184个方案领域,内容涵盖中国人口、经济、社会、资源、环境的可持续发展战略、政策和行动框架,不仅提出了实施可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案,还要求建立体现可持续发展的环境资源法体系,并将新的环境立法列为新的优先项目计划。该《议程》使中国成为世界上率先编制国别《21世纪议程》的国家。从1994年起,环资委的立法工作全面展开,在继续加快制定新的环境法律、法规的同时,开始对现行的环境法律、法规进行整理、修改和完善,由此形成了我国环境立法的一次高潮。例如,相继修改、制定了如下法律:《固体废物污染环境防治法》(1995年10月)、《水污染防治法》(1996年5月修改)、《环境噪声污染防治法》(1996年10月)、《淮河流域水污染防治暂行条例》(1995年8月)、《海洋环境保护法》(1999年12月修改);在2000年修订了《大气污染防治法》、《渔业法》;在2001年颁布了《防沙治沙法》、《海域使用管理法》。先后修改、制定了一些资源能源管理、灾害防治和自然保护方面的法律、法规和规章,如《自然保护区条例》(1994年10月)、《煤炭法》(1996年8月)、《矿产资源法》(1996年8月修改)、《防洪法》(1997年8月)、《节约能源法》(1997年11月)、《防震减灾法》(1997年12月)、《森林法》(1998年4月修改)、《土地法管理法》(1998年8月修改)等;在1997年修改《刑法》时,增加了“破坏环境保护罪”和“环境保护监督管理失职罪”的规定。通过上述立法,中国环境法开始进入全面、深入发展的新时期。值得一提的是,为了适应中国环境法制建设和环境法学进一步发展的需要,我在韩德培教授等老一辈环境法学家的支持下,于1999年发起、筹备、组织召开了中国法学会环境资源法学研究会成立大会,从此中国环境法学工作者有了自己统一的学术共同体组织,中国环境法学研究日益体现出其团体的力量、智慧和成果。[5]

在2002年约翰内斯堡会议上,中国政府继续坚持环发大会的精神,敦促发达国家兑现环发大会上的承诺,为促进国际环境保护事业、维护发展中国家的共同利益,作出了重要贡献。这次首脑会议对中国同样具有重要意义,对我国可持续发展战略的实施再一次产生了积极促进作用。结合第二届地球首脑会议,我国进一步加强了环境法制建设工作。国家在2002年颁布了《清洁生产促进法》、《农村土地承包法》和《环境影响评价法》,修改了《水法》、《草原法》和《文物保护法》;2003年颁布了《放射性污染防治法》;2004年修改了《固体废物污染环境防治法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》和《渔业法》;2005年颁布了《可再生能源法》、《畜牧法》。2006年4月17日至18日,国务院在北京召开第六次全国环境保护会议,强调从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题,提高环境保护工作水平。温家宝总理在第六次全国环保大会上强调,“强化法治是治理污染、保护生态最有效的手段,要把环境保护真正纳入法治化轨道。加强环境立法,健全和完善环境法律体系。建立完备的环境执法监督体系,坚决做到有法必依、执法必严、违法必究,严厉查处环境违法行为和案件”,“决不允许违法排污的行为长期进行下去,决不允许严重危害群众利益的环境违法者逍遥法外。”2007年制定了《物权法》、《城乡规划法》和《突发事件应对法》,修订了《节约能源法》。2008年3月,十一届全国人大一次会议表决通过组建环境保护部。2008年国颁布了《循环经济促进法》,修订了《水污染防治法》。2009年制定了《侵权责任法》和《海岛保护法》,修订了《可再生能源法》。2010年修订了《水土保持法》。2009年和2011年修订了《煤炭法》。2012年修订了《清洁生产促进法》。经过由联合国人类环境会议、联合国环境与发展会议推动的上述几个阶段持续、有序的发展,到2011年底,我国已制定11部以防治环境污染为主要内容的法律,13部以自然资源管理和合理使用为主要内容的法律,12部以自然(生态)保护、防止生态破坏和防治自然灾害为主要内容的法律,30多部与环境资源法密切相关的法律;60多项环境保护行政法规,2000余件环保规章和地方环保法规;军队环保法规和规章10余件;1100多项环保标准。已经签订、参加60多个与环境资源有关的国际条约;已先后与美国、日本、加拿大、俄罗斯等40多个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录,与10多个国家签署核安全合作双边协定或谅解备忘录。目前,我国已初步形成环境法律体系,环境法已成为中国环境保护和可持续发展的最为重要的基础和支柱,已成为中国社会主义法律体系中新兴的、发展最为迅速的重要组成部分。值得一提的是,在中国环境法制建设发展的同时,中国环境法学研究和研究队伍也得到了进一步的加强。目前,我国高等院校已经设立70多个环境资源法学硕士点、有20余所法律院系招收环境资源法学博士生,全国每年招收1000余名环境资源法硕士生和近百名博士生,绝大多数法律院系都开设了环境资源法课程,不少大专院校的文科、理科和工科专业也相继开设了环境资源法课程,中国环境资源法学研究会已经拥有600多名会员,环境资源法学教育和科学研究已经在我国得到重视和长足发展。

从里约会议至今的二十年,环境法呈现现出如下特点:第一,立法指导思想发生新的变化,可持续发展成为环境法的指导思想和原则。里约会议后,环境法发展的一个重要特点是环境法在理论和实践上都受到可持续发展的强烈影响,可持续发展理论正在成为环境法学的基本理论,可持续发展正在成为环境法的指导原则,环境法正在成为实施可持续发展的主要工具,环境法中的污染防治战略正在发生变化,环境法更加重视预防原则、全过程管理、清洁生产、源头控制和总量控制,环境法正在向着可持续环境法的方向发展。第二,环境法涉及更加广泛的环境、资源问题和经济、社会可持续发展等跨领域问题,环境立法的综合化、一体化进一步加强。这些现象被称为环境法的综合化、一体化。第三,环境道德和生态伦理成为环境法学认识论的重要组成部分和环境法治的重要条件,环境法逐渐生态化。这使得环境法规范有了环境道德规范的支持,环境法学的认识论有了环境伦理学的基础,从而使环境法学的理论更加成熟和更加富有说服力,使得依法处理人与自然的关系、实现人与自然的和谐相处、实现环境法治有了生态伦理道德基础。第四,环境民主日益成为环境法的基本原则和制度。各国政府、环境法学界纷纷将环境正义、环境公平、环境民主和环境权视为环境法学的思想武器,作为环境法制建设的指导思想或原则,促使环境法中的环境监督管理日趋民主化,环境保护工作中的民主手段和公众参与日益法律制度化,使环境法治成为可以达得到的现实目标。第五,环境法制建设日益成为宪法、国家计划和执政政党章程中的重大问题。随着环境问题的日益严重和全社会对环境保护认识的提高,国家政府和政党越来越重视环境保护和环境法制,环境问题成了需要政党和政治家出来解决的政治问题,人与自然的和谐相处成了需要国家通过其根本大法、国家计划和综合决策进行调整的国家大事,环境保护成了国家法律明确规定的国家的基本职能和基本国策。第六,环境法越来越多地采用经济手段、市场机制,环境税费、保险、环境基金、生态补偿、排放交易等经济激励措施和制度得到较快发展。第七,环境法采用越来越多的科学技术手段和科学技术规范,环境标准制度、环境标志制度、环境监测制度、环境影响报告制度、清洁生产制度或源削减制度等有关环境科学技术的法律制度逐步推广、越来越成熟。第八,环境法的实施能力和执法效率大幅度提高,环境法庭和环境公益诉讼得到较快发展。第九,各国环境法之间以及国内环境法与国际环境法之间的协调日益增强。国内环境法因越来越多地吸收国际环境法规范而出现了国内环境法国际化的现象,国际环境条约因越来越多地吸收传统上由国内环境法规调整的内容而出现了国际环境法国内法化的现象,各国环境法因相互之间的交流和合作的日趋加强而出现了相互协调的现象。这类现象被称为当代环境法的全球化、趋同化。第十,发展中国家的环境法正在崛起。由于历史形成的经济、科学技术、文化、法制方面的差距等原因,以往讲的环境法发展史主要是工业发达国家的环境法发展史,很少涉及或提到发展中国家在环境法发展史上的地位、作用和贡献。就最近二十几年的情况看,大多数发展中国的环境法较其以往任何时期的环境法的发展更快。大约150多个发展中国家的环境法实践,对丰富和发展当代环境法正在发挥越来越重要的作用。

三、三大国际环境会议与中国环境法互动的启示

联系斯德哥尔摩、里约热内卢和约翰内斯堡这三次重要的国际环境保护会议,以及环境法发展的两个重要阶段,结合我国环境法发展的历史,我们可以从中吸取不少有益的启示、经验和教训。

第一,要了解和重视环境法的发展历史

历史是继续前进的基础,是开创未来的启示。美国法学家奥利弗·温德尔·霍姆斯(Oliver Wendell Holmes, Jr.,1841年∽1935年)在《普通法》一书中强调:“法的生命不在于逻辑,而在于经验”;“要了解法律是什么,就必须了解法律过去的发展过程,以及将来的发展趋势是什么”[6]。在研究法律时,我们常从法的历史开始。法律的理论就存在于法律产生、发展的历史之中。从某种意义上讲,一页历史相当于一卷法理学书籍。要了解环境法律是什么,就必须了解环境法律过去的发展过程,以及将来的发展趋势是什么。只有了解环境资源法的发展过程和历史阶段,才能从总体上掌握并深刻理解环境法的特点、作用和发展趋势。历史中的环境法,无论其内容还是其表现形式,无论其优点还是其局限性,无论其符合逻辑的必然还是出乎意外的偶然,都是那时环境法制建设和环境法学理论研究成果的结合,都是那时各种力量和利益博弈的结果,都有某种存在的理由、根据和基础以士,都体现一定的历史事实性和历史逻辑性。法律不断演进,这是一个颠扑不破的真理。我们在进行环境法制建设和环境法学研究时,应该坚持历史唯物主义观,将环境法的历史与现实、历史与理论结合起来,从环境法的历史总结、提炼理论,以环境法的理论分析、认识历史,真正做到以史为镜、以史为鉴、立足现实、面对现实、继往开来、不断创新。从环境法的历史总结、提炼理论,以环境法的理论分析、认识历史,真正做到以史为镜、以史为鉴、继往开来、不断创新。

第二,要正确认识和处理环境法的国别性、民族性和公益性、共同性的关系

环境法是人类在保护和改善人类环境、防治环境污染和生态破坏、调控人与自然的关系以及与环境有关的人与人的关系的实践中总结和积累的共同财富,中国环境法是人类环境法宝库中的重要组成部分。首先,环境法具有国家性和民族性,任何一个国家的环境法都主要是该国民族环境保护智慧的结晶,都是该国环境保护实践的产物。从某种意义上讲,法律是民族精神的体现,法律根源于民族的良知,法律是民族特性的法律符号,法律是一种民族性知识。同时,各国环境法具有一定程度和方式的共同性。环境法保护的环境,是人类生存、经济发展、社会繁荣的物质基础,整体环境不可能为某个国家、某个民族、某个阶级或个人独占。作为公众共用物的环境具有使用不排他性和不可独占性,保护好环境资源,既对工业发达国家、执政阶级、管理阶层和当代人有利,也对发展中国家、非执政阶级、被管理阶层和子孙后代有利。环境法防治的环境污染和环境破坏,主要是一种伴随生产、生活活动产生的公害,无论是社会主义制度国家还是资本主义制度国家,无论是全民所有制企业还私人企业,只要生产和消费都有可能产生环境污染和破坏;许多环境污染和破坏具有流动性、累积性、复合性,环境质量的恶化,它既对发展中国家也对发达国家、既对领导管理阶层也对劳动群众、既对当代人也对子孙后代产生危害。作为公益性的表现形式和必然结果,是环境法的共同性;同其他法律相比,各国环境法具有许多共同的、可以相互借鉴的内容,包括环境保护原则、手段、措施、标准、制度和程序方面的共同性。我国环境法接受上述三大国际会议反复重申和强调的“人类只有一个地球”的观点,承认环境问题的公害性和环境保护的公益性,奉行“人与自然和谐”、生态公平、环境正义、尊重生命、热爱自然、保护环境、珍惜资源等基本理念和价值观。

从斯德哥尔摩到里约到约翰内斯堡再到北京,一路走来我们发现,中国环境法离不开人类环境法宝库,人类环境法宝库也离不开中国环境法,中国环境法与其他国家的环境法和国际环境法具有密切联系和互动作用,我们必须正确认识和处理环境法的国别性、民族性和公益性、共同性。随着全球市场和国际环境保护事业的发展,内国环境法、区域环境法和国际环境法之间的相互联系和作用在不断地增强;环境法的区域化进程(the process of regionalisation)和国际化进程(the process of internationalisation)正在加快。一方面,我们应该珍惜、保持和发扬中国环境法的特色和特点,加快中国环境法的民族化、本土化进程,走中国特色的环境法发展道路;越是民族性的环境法,越能在国际环境法舞台赢得尊重,越能为人类环境法宝库增加财富。另一方面,我国应该积极关注并参加有关国际环境条约的谈判,促进国际环境法的发展;应该负责任地批准或加入有关国际环境条约及制定实施有关履约的国内环境立法,认真遵守和履行有关国际环境条约,加快国内环境法和国际环境法接轨的步伐;应该积极开展环境法的国际合作与交流,学习、借鉴和引进外国先进有益的环境法律制度和法律措施,做到外为中用、洋为中用;应该进一步重视和促进国内环境法与国际环境法以及各国环境法之间的协调,提倡采纳国际通用的环境标准,以进一步改善和发展中国的环境法治建设。

作者简介:蔡守秋,武汉大学环境法研究所教授、博士生导师,中国法学会环境资源法学研究会会长,研究方向:环境资源法学。


* 本文是作者提交给中国环境资源法学研究会2012年学术研讨会(年会)的论文。

[1] 从历史发展的宏观角度,可以将人类社会环境法的发展分为三个时期:一是第一次工业革命之前的环境法,又称古代环境法;二是第一次工业革命(18世纪末)至第二次世界大战结束时期(1945年)的环境法,又称近代环境法;三是第二次世界大战结束之后的环境法,又称现代环境法。

[2] 八大公害事件是指:1930年比利时马斯河谷大气污染事件,1948年美国多诺拉镇烟雾事件,20世纪40年代初美国洛杉矶光化学烟雾事件,1952年伦敦烟雾事件,1961年日本四日市哮喘病事件(废气污染引起),20世纪50∽60年代的日本水俣病事件(含甲基汞工业废水污染引起),1955∽1972年的日本痛痛病(废水镉污染引起)事件,1968年日本米糠油事件(多氯联苯污染引起)。

[3] “1992年邓小平南巡讲话”,是指邓小平在1992年1月18日到2月21日南巡武昌、深圳、珠海、上海期间发表和一系列重要讲话。1992年2月28日,中共中央将邓小平的南巡讲话作为中央1992年2号文件,向全党下发和传达,号召全体党员、干部认真学习邓小平的重要讲话。

[4] 《论环境法与可持续原则的关系》(中英文论文),载于《当代环境法》,香港中华科技出版社1992年11月(”On the Relation between Environmental Law and the Sustainable Principle” ,Environmental Law Today, 1992.11)。此后,我一直注意从法学角度研究可持续发展,先后发表近二十篇有关可持续发展的论文,并于2003年发表了《可持续发展与环境资源法制建设》的著作。《可持续发展与环境资源法制建设》,蔡守秋等著,中国法制出版社2003年3月第1版。

[5] 中国法学会环境资源法学研究会于1999年11月20日至22日在武汉大学召开的“可持续环境资源法学”会议上正式成立,大会横幅标题是:“可持续发展:跨世纪环境资源法学的思考与探索 中国法学会环境资源法学研究会成立大会”

[6] Olive Wendell Holmes, Jr., The common Law, Harvard University Press,(1963),p5.转引自王军主编:《侵权行为法比较研究》,法律出版社2006年版,第696-697页。