2011年研究会论文集

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《大气污染防治法》修订与环境污染防治立法的发展趋势

发布日期:2017-02-13发表者:浏览次数:1226次

《大气污染防治法》修订与环境污染防治立法的发展趋势*

罗吉 (武汉大学环境法研究所 武汉430072)

摘要 我国环境污染防治法经过20多年的发展,取得了显著成就,逐步建立起一系列的环境污染防治法律制度,初步形成了制度体系,并有一定效果。但是环境污染防治法律制度存有严重的缺陷。对制度的研究和改革仍有明显不足。为实施可持续发展战略,我国环境污染防治法应在可持续发展观念指导下的改革、创新和完善,从法律原则、制度的基本原理、指导思想、战略思路到其功能、内容、实施机制、程序等进行全面改造,构建适应可持续发展和市场经济体制要求的环境法律制度及其体系。

《大气污染防治法》的修订面对现实,抓住要害,体现可持续发展战略,适应社会主义市场经济体制的要求,实现大气污染防治从单项污染物的点源控制转变为的区域综合防治,从重浓度控制转变为浓度控制与总量控制相结合,从以污染物的末端治理为重点转变为实行预防原则和全过程防治,推行清洁生产,是我国环境污染防治思想发生根本性变化的体现,污染防治机制和环境管理方式的重大变革,直接体现了环境污染防治立法的发展趋势。 关键词 环境污染 防治 立法 《中华人民共和国大气污染防治法》(简称《大气污染防治法》)经第九届全国人大常委会第十五次会议修订通过,已于2000年9月1日起施行。这部法律的修订是我国环境污染防治思想发生根本性变化的体现,是污染防治机制和环境管理方式的重大变革,立法贯彻可持续发展战略,既有利于改善环境质量,又有利于经济和社会的可持续发展。

一、我国环境污染防治立法的现状和问题

 (一)我国环境污染防治立法发展概述

我国的环境污染防治立法是受到联合国人类环境会议及《联合国人类环境宣言》的影响,从20世纪70年代中期开始的。在20多年的时间里,有着极为迅速的发展,初步形成以《环境保护法》(1979年试行,1989年通过)为基干的环境污染防治法律体系。已有5部环境污染防治的专门性法律,即:《海洋环境保护法》(1982年通过,1999年修订/2000年施行)、《水污染防治法》(1984年通过,1996年修订)、《大气污染防治法》(1987年通过,1995年修正,2000年修订)、《固体废物污染环境防治法》(1995年通过)、《环境噪声污染防治法》(1996年通过),规定了我国环境污染防治法律的基本目的、精神和指导思想、基本原则、基本制度,已经成为我国环境保护工作重要的基础和支柱。国务院颁布实施了30余部环境保护的专门性行政法规。国务院环境保护行政主管部门、其他中央政府的相关部门、地方政府及其环保行政主管部门,制定了一系列环境污染防治的专门性行政规章和地方性环境保护的专门地方法规和规章。为给环境保护法律法规的实施提供技术保障,我国还制定了400多个全国性的环境保护专门标准。

 (二)可持续发展对我国环境污染防治法的变革已产生重要影响

1992年6月,在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会,把可持续发展作为国际社会和世界各国未来的共同的发展战略,得到了许多国家的政府的普遍赞同。我国政府在1983年把环境保护确定为基本国策以后,又积极响应联合国环境与发展大会,将可持续发展战略确认为指导经济社会发展的总体战略,并努力通过完善和调整环境保护法律、法规来体现和实施这一战略。 1992年8月,在联合国环境与发展大会闭幕后仅两个月的时候,国务院提出了我国的环境与发展应采取的十大对策,明确提出我国必须转变发展战略,走持续发展的道路。1994年3月,国务院批准发布了《中国21世纪议程》,提出了我国人口、经济、社会、资源、环境的可持续发展的总体战略、基本对策和行动方案。确定实行环境保护政策和法律制度的改革和转变,用可持续发展原则指导下的新的环境立法来推行和保障可持续发展的实现。1996年3月,第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中,提出了“实施可持续发展战略,推进社会事业全面发展”的目标、政策和措施。国家环境保护局制定的《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》中,将制定体现可持续发展原则的环境法律、法规和政策作为在“九五”计划期间的第一项重要工作。 可持续发展正对我国环境污染防治立法产生广泛、深远的影响。在可持续发展战略的推动下,在环境污染防治领域开始推广一些新的法律原则、制度和措施,推动环境污染防治法的改革、创新和完善。促使中国的环境保护战略和污染控制战略发生变革,从而推动我国的环境法发生变化和发展。环境污染防治立法有了新的发展 。在继续加快制定新的环境法律、法规的同时,开始对现行环境法律法规进行整理、修改和完善。1995年修正、2000年修订《大气污染防治法》、1995年制定《固体废物污染环境防治法》、1996年修正《水染防治法》、1996年制定《环境噪声污染防治法》、1999年修订《海洋环境保护法》,1996年发布《国务院关于环境保护若干问题的决定》、修改其他现行的环境保护行政法规或制定新的行政法规,如修改《水污染防治法实施细则》、制定《建设项目环境管理条例》、《废物进口环境保护管理暂行规定》等,并正在进行新的环境污染防治立法工作,如《化学物质污染环境防治法》、《核环境污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产法》等法律的起草工作。新的《海洋环境保护法》和《大气污染防治法》都已明确地将“促进经济和社会的可持续发展”作为其立法的目的性规定。我国环境污染防治法正处在一个系统化根本性变革时期。

 (三)我国环境污染防治法存在的主要问题

我国环境污染防治法制建设从70年代末起步,经过20多年的发展,取得了显著成就,逐步建立起一系列的环境污染防治法律制度,初步形成了制度体系,并有一定效果。但是随着我国改革开放的深入发展,社会主义市场经济体制的建设和完善,环境保护既注入了新的活力,又面临严峻的挑战和困难。人口的持续增长和经济的迅速发展,我国的环境问题愈为严重并呈恶化趋势,人民生活水平的提高,环境意识、民主意识、法律意识的增强,给环境保护和环境污染防治提出了新的更高的要求。尽管我国环境污染防治法律制度自20世纪90年代中以来有了新的发展,但以“末端控制”、“点源控制”和“行政强制”为核心的基本思想和精神仍贯穿了环境污染防治法律之中,环境污染防治法律制度存有严重的缺陷。对制度的研究和改革仍有明显不足,制度改革、创新的研究和立法实践,主要是直接针对单个制度而分散孤立进行,表现出个别突破,局限于对单个制度的具体方面,尚不够全面、系统、完整,制度研究深度不足,不能形成合力,从而制约了制度改革和创新的体系化效果,并在若干方面表现为急功近利的短期应急行为 。

1.现行环境污染防治法主要建立在适应计划经济体制要求的基础上,以单一的行政强制和直接控制为主要运行机制。在法律规定上,以政府的环境监督管理行为作为污染控制的基本手段的形式,重视强化政府(主要是环境保护部门)的强制管制行为,表现为“命令—控制”模式,而有关利用市场机制和经济刺激措施的规定则较少,内容形式单一,未能发挥市场在环境资源合理配置和环境保护中的功能和作用。关于公众参与环境保护和环境管理的规定过于抽象、笼统,缺乏实质性的内容,从而不能有效的调动公众参与的积极性,也不能为公众参与提供保障,未能有效和有力的保护公众参与的热情。近年来,国家干预过多、不当、不能、不力,甚至错误的问题日益突出,环境保护的“政府失灵”、“政策失效”问题日益显著。

 2.以“末端控制”为基本对策,未从根本上体现可持续发展的要求。现行环境法律原则和制度创设的指导思想和战略思路,突出表现为是以“末端控制”为主导,以对建设项目的控制、生产环节的控制和对污染物产生后的污染物处理、处置的“排放控制”为基本要求,实施后果反应型和末端控制式的法律措施,将污染控制的重点放在污染物产生后的排放限制或处理、处置方面,各种重要的法律制度和措施主要围绕这一重点进行构建和确定。这种控制策略在客观上导致或推动排污者只将环境污染防治的努力局限于排放控制,尽管对抑制污染物排放数量的剧增产生了重要作用,但仍然未能从根本上减轻或减少污染,未能有效遏制污染的继续和恶化发展。

3.我国现行环境立法中确立了预防为主 、防治结合原则,其中“预防”要求主要是以环境影响评价制度和“三同时”作为基本支柱。但由于环境污染防治法律原则和制度的基础是“末端控制”为主导,这一原则及其支撑制度也不可避免的体现为“末端控制”下的预防,具有事后抑制性质,尚不具有体现少产生或不产生污染物的要求的事前抑制性质,未形成鼓励“环境友善”行为的机制。清洁生产等预防性法律制度尚未形成体系。

4.现行环境污染防治法律原则和制度仍是以“点源控制”为基本对策,以基于个体责任的“谁污染,谁治理”为指导原则。在污染控制方式上,主要以对具体的污染源(企业)的个别控制为重点,实施污染物排放的排放点和排放源控制(“点源控制”),而未以污染的区域控制为核心。而体现环境保护责任社会化的“污染者负担”原则并未得到真正确认,与其相适应的区域污染防治规划、综合整治、集中治理、总量控制、防止污染转移等环境污染区域(流域)控制制度尚未得到有效实行。

5.现行环境污染防治法律制度以生产环节控制和“排放控制”为基本要求和内容,功能单调,适用范围窄,不能全面有效控制环境污染。制度间相互分割甚至抵触,配套性差,特别是环境污染防治与资源保护的法律制度之间相互割裂,各成体系,严重削弱了制度的综合效率和效力。如清洁能源、资源综合利用、废物循环和综合利用的法律制度缺乏,资源开发利用中的环境污染防治制度缺乏。有些具体的法律制度和措施在法律中的规定,内容粗略,但又未能及时制定详细、具体的“补充性”规范,给这些制度和措施的实际运作造成困难。

6.环境污染防治法律制度突出表现出大中城市和大中企业控制的特点。现行的污染防治法律原则和制度,着重反映了大中城市的环境保护需要,控制污染的法律要求的确立基础主要依据大中城市环境保护要求,适用对象主要是针对大中企业,实施条件和形式亦是为适应大中城市和大中企业的污染防治而设计、创立,并未认真研究和采取适应于乡村和乡村企业环境管理的法律制度及其实施手段、形式 。乡村和乡村企业环境管理的法律制度不仅不突出,甚至可说基本上是空白 。 《中国21世纪议程》提出:“中国现有的发展战略、政策、计划和管理机制难以满足可持续发展的要求,需要在制定总体发展战略、目标和采取重大行动中,充分体现可持续发展的思想,实现人口、经济、社会生态和环境的协调发展。”

二、我国环境污染防治的法律变革

近年来,我国环境环境污染虽局部有所控制,但总体不断恶化,环境污染已发展到对经济建设、社会发展和人民生活水平的改善造成不利影响,甚至对部分地区造成严重危害,不仅造成重大的经济损失,而且威胁人们的身体健康。严峻的环境形势反映出我国环境法存在严重不足,现行的环境污染防治法律制度未能有效遏制和控制环境污染。为实施可持续发展战略,我国环境污染防治法应在可持续发展观念指导下的改革、创新和完善,从法律原则、制度的基本原理、指导思想、战略思路到其功能、内容、实施机制、程序等进行全面改造,构建适应可持续发展和市场经济体制要求的环境法律制度及其体系。

(一)持续性原则

在“高生产、高消费、高污染”的粗放型传统发展模式下,环境作为人类发展的物质基础的重要性未被充分重视。环境保护立法往往只是为了近期的、局部的经济发展需要,环境的整体性、连续性未被充分保护。可持续发展战略的实施,要求保护整个生命支撑系统和生态系统的完整性和持续性,发展不应损害支持地球生命的自然系统,不能超越资源与环境的承载能力。因此,环境保护立法应向对环境整体的、持续的保护方向发展。环境污染防治法律制度应实行建立可持续发展的经济体系、社会体系和保持与之相适应的可持续利用的资源和环境基础的原则,即持续性原则。这一原则从根本上否定了传统发展思想中只追求国民生产总值和国民收入的增长,而不顾环境资源严重破坏和枯竭的价值观念,从人类的生存和发展的整体出发,界定了环境资源在社会经济发展中的地位和作用。 贯彻持续性原则,环境污染防治法律制度应保护和加强环境系统的生产和更新能力,根据生态系统持续性的条件和限制因子,调整生产方式和资源需求,更加强调环境开发利用与保护相协调,在生态系统可以保持相对稳定的范围内,确定许可的环境资源消耗标准,增加对有利于环境保护的产业、产品的支持和鼓励,限制或禁止严重污染环境的产业、产品的发展,加强环境保护与经济建设、社会发展的统筹规划、同步实施、协调发展,实现经济效益、社会效益与环境效益的统一,实现经济、社会、环境相互协调的可持续发展。 贯彻持续性原则,应公平分配的有限环境资源,满足发展需求。可持续发展的公平性涵义,一是代内公平。可持续发展应满足全体人民的基本需求和给全体人民机会以满足他们要求较好生活的愿望。要给世界以公平的分配和公平的发展权。二是代际公平。当代人不要为自己的发展与需求而损害人类世世代代满足需求的条件、自然资源与环境,要给世世代代以公平利用环境资源的权利。这要求环境法建立机制,公平确认环境保护责任主体的环境责任,公平满足人类的发展需求。 贯彻持续性原则,应高效地利用的有限环境资源,满足发展需求。废物不仅是“被放错地方的资源”,也是出现在错误时间的资源,其从根本上说是未能以最佳方式、在最佳时间、地点有效利用环境资源所产生的。这要求环境法创造利益协调机制,对不能有效地无害利用或不能以满足当代人需要又不损害后代人发展能力的最佳方式利用的环境资源,留给后代人或他人使用。同时由于环境是按照生态学“高效性原则”变化、发展的,环境污染防治法律制度应顺应其规律,以既保持自然的和谐性又以尽量低的管理成本获取尽可能高的环境效益,寻求一种最佳的生态系统以支持生态的完整性和人类愿望的实现,使人类的生存环境得以持续。

(二)污染预防应既重视污染损害预防又重视环境风险预防

发达国家大都走了一条“先污染后治理”的道路。在对环境问题付出巨大的代价后,才逐步从“末端治理”的反应性控制策略转变为“预防为主、综合防治”的预防性、综合性控制策略。但这种预防以前主要是污染损害结果预防,强调的是在预测人为活动可能对环境产生或增加不良影响的前提下,事先采取防范措施,防止环境问题的产生或扩大,或把不可能避免的环境污染和环境破坏控制在许可的限度之内。 可持续发展理论使预防原则发展。要求广泛适用预防措施,消除造成环境污染的根源,从只限“少排放”的基本要求扩充、延伸到少产生或不产生的要求,从减轻污染发展为无害化和“环境友善”的基本要求,从预防当代人的环境污染损害到预防后代人的环境污染损害,并推动以清洁生产为核心内容,通过功能多样化和配套互补的途径,推动环境污染防治制度“预防为主、综合防治”的功能的发展。 而且,可持续发展理论使预防原则从污染损害预防扩展至风险预防的原则 ,不仅重视采取措施防范环境损害,而且重视采取合理措施防范环境恶化的可能性。针对环境污染和破坏结果的滞后性、严重性和不可逆转性,《里约环境与发展宣言》原则十五规定:“为了保护环境,各国应按照本国的能力,广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分确实证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”风险预防强调采取合理措施,防范尚未有科学充分确实证据证实但如等到科学证实时才采取防范措施则为时已晚的严重或不可逆转损害的威胁。

 (三)扩张环境污染全过程控制的内容,实行无害化和“环境友善”控制 环境污染防治法律制度的全过程控制,是全面贯彻持续性原则和预防原则的环境污染防治控制策略。随着工业化的进程和环境保护的发展,末端治理的缺陷越来越明显,全过程控制正是基于改正末端治理缺陷的目的,从污染源头预防的高度提出来的。但以往对全过程控制的内容理解大都过窄,主要理解为从源头至末端治理的生产过程控制和固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处理和处置的全过程控制,这对于推行清洁生产,改进单纯末端治理的缺陷是十分必要的。但面对严重的环境现状和力争实现的可持续发展目标,根据持续性原则和预防原则的发展,在环境法中应扩张环境污染全过程控制的内容,采取新的法律措施。 环境污染全过程控制,从不同的方面认识,有不同的内容。(1)从经济活动来说,应是活动的立项、实行、管理等的综合控制。(2)从生产过程来说,应是源头控制到清洁产品和废物资源化的综合控制。(3)从物质、能量来说应是能源、原料到产品(整个生命周期)、废物(从“摇篮”到“坟墓”)的控制。可能产生污染的物质、能量作为生产的投入要素的原料和能源,不是转化为产品,就是转化为废物。因此,为预防污染,应从原料、能源的开采提取到产品、废物的最终处置的整个流动转化周期(即物质、能量从自然界中来再到自然界中去的全过程)进行污染控制,建立生产环节、消费环节控制与废物综合利用和污染治理环节控制相配套的控制制度。(4)从环境质量保护来说,应是环境容量资源的确定、高效合理利用、保护和增长、调节、扩大的综合控制。(5)从控制范围来说,应从源控制扩展至相关区域、活动的控制。(6)从时间阶段来说,涉及当代人和后代人。对可以预见的可能对后代人产生严重危害而现代人不能控制其危害的环境污染行为,应当予以禁止和严格限制。如二氧化碳等加重温室效应的物质、哈龙等破坏臭氧层的物质、高放射性物质等。

 (四)制度模式应从单一的“命令—控制”模式转向多种机制协同控制模式

 随着可持续发展战略的实施,环境保护要求的提高和力度的加大,单纯依靠“命令—控制” 行政法律手段调控已越来越不适应现实需求。仅依靠政府强制实施的方式已不能满足需求,需要增加更多的实施机制,发动其他因素和力量。以可持续发展为宗旨的有效的环境污染控制需要依靠多种手段的综合运用,环境法律制度模式应从单一的“命令—控制”模式转向多种机制协同控制模式。环境法律调整机制的设计和抉择上有以机制衡平为原则、以多元制结构为发展取向的趋势,在加强“命令—控制”机制的同时,发挥市场机制和社会制衡的作用 ,例如,拓宽和增强公众等社会力量的参与范围和力度;重视市场机制在环境法中的运用,推动企业在环境污染防止方面承担更大的责任和义务,采用相应的实施方法和措施,包括经济刺激政策和市场调节方式等。多种机制的运作相互补充、相互支持,组成一个和谐的互动体系,以发挥不同机制的作用及其综合作用,提高环境污染防治法律制度的效能。 为有力合理地开展和推进环境资源保护,强有力的政府决心及其干预和推动措施是不可缺少的。各国环境法的主要控制目前也是“命令-控制”机制为主要机制,但在继续强化行政强制时,应当合理选择强化的方向和适当的力度。同时,加强运用环境行政指导的“软性”行政干预手段的运用 。 我国环境资源保护领域较重视行政措施,环境资源法学界亦重视环境资源保护国家干预中的行政强制,有着较大的局限性。特别是我国从1992年开始开始进行经济体制的新的改革,将经济体制从传统的计划经济体制向市场经济体制转变。经济体制的转变,对现行的环境法律、法规产生了巨大冲击,出现了许多新的情况和新的问题,对环境法提出了挑战。同时也为环境污染防治法律制度模式应从单一的“命令—控制”模式转向多种机制协同控制模式提供了机遇,环境法应健全和完善现有的环境污染防治制度中的市场手段的应用。 公民的环境权利越来越受到重视,公众参与是实施可持续发展的一项重要措施。目前许多国家的环境法和一些国际环境公约对公民参与作了明确、具体的规定。《里约环境与发展宣言》(1992年)强调:“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理。在国家一级,每一个人都应能适当地获得公共当局所有的关于环境的资料,包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料,并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。”《21世纪议程》认为公众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要的条件之一。

(五)综合运用强行性规范和任意性规范

与环境污染防治制度从单一的“命令—控制”模式转向多种机制协同控制模式相适应,环境污染防治法应综合运用禁止性、命令性等强行性规范和鼓励性、指导性等任意性规范,从单纯的直接控制向直接控制、间接控制和自我调控相结合。在单一“命令—控制”模式下,环境污染法律制度注重行政强行性规范,规定环境行政管理相对人必须作出或禁止作出一定行为的法律规范。但在多种机制协同控制模式下,不但强行性规范对于控制环境污染是十分必要的;而且非强制性手段的应用也是十分重要的。环境污染法律制度既应改进强行性规范,增强法律制度的的严格性、强制性、适用性、时效性,例如,许多国家加强了对环境污染者的刑事处罚;又应加强任意性规范,通过采用教育、示范、说服、劝告、建议、协商、合作、提供经费、知识、技术帮助等手段和方法,引导法律关系主体双方在法律许可的范围内作出有利于污染防治和环境保护的自愿行为,例如,许多国家在清洁生产的制度中重视倡导、鼓励生产者实行清洁生产的自愿行动,指导企业自愿开展履行旨在保护环境的指导准则或行为规范 。

(六)实行污染者负担原则,公平环境污染防治责任

在相当长的一段时期,环境污染者只要没有对具体的人及财产造成直接损害就不承担任何责任。随着环境问题的加剧,政府对环境保护投资逐步增加,这种做法开始受到质疑和反对:为什么由个别不当行为造成的环境问题却由全体社会人员来承担责任。为了解决造成环境污染的责任问题,由西方24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会于1972年首先提出了污染者负担原则。由于这项原则有利于实现社会公平和防治环境污染,所以很快得到国际社会的认可,并被一些国家确定为环境保护的一项基本原则。《里约环境与发展宣言》(1992年)在原则16中规定,“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点,国家当局应该努力促使内部负担环境费用”。《21世纪议程》指出:“环境费用应该体现在生产者和消费者的决定上。现在的趋势是把环境作为‘免费品’,并把代价转嫁给社会的其他部分,转嫁给其他国家或未来几代人。这种趋势应该逆转。”环境法实行污染者负担原则,促进了污染的外部不经济性内部化。但按照我国现行环境污染防治法的规定和理解,环境保护责任的范围多为治理要求,即使涉及到预防,也是及于处理、处置技术与设施。也就是说,责任范围的界定也受着“末端控制”的制约。可持续发展的实行,预防原则的强化,使得环境污染防治的责任范围应进行调整。从以治理为基础或以“末端控制”指导下的防治结合为基础拓展为以“源头控制”指导下的防治结合,增加、增大污染者加以预防责任,强化预防要求。 污染者负担原则要求造成环境污染的组织、单位或者个人应该承担治理被污染的环境的责任和费用。但是环境的开发、利用者对环境的污染和破坏,不仅难以测算其损害程度和治理费用,而且对环境的污染和破坏一般是由许多污染者、破坏者造成的,往往还是长期扩散、累计、转化和联合作用的结果,通常不能对每个污染者、破坏者所应负担的费用作出精确的计算。虽然排污者已经负担了直接损害赔偿费用、治理和缴纳排污费的责任,但是却未负担由开发活动造成的生态环境污染和破坏的恢复费用、间接损害费用的责任。而且污染者除直接污染者外,还有间接污染者 ,同时由于造成环境污染和破坏的原因复杂,责任难以明晰,有时不可能找到责任者。再则,排污者一般是生产企业,完全由他们负担污染责任加重了其的经济负担,进而增加了企业的生产成本和费用,导致企业利润和竞争力下降,影响企业的正常发展。因此,国家有必要集中资金对环境污染和破坏进行统一治理,并负有对环境管理公共责任 。实际上也是如此,我国和其他许多国家的环境保护投资在全部环保投资中均占有相当大比例,国家环境管理的责任也越来越重。 污染的外部不经济性不仅产生了如何内部化的问题,而且产生了污染的外部不经济性的社会责任及其分担问题。从环境法角度而言,应建立机制不仅使外部性尽量减少,而且应使外部性分配更为合理、公平,通过国家强力对外部性所造成的损失进行强制性分配,使损失分散化、分担化。

三、新《大气污染防治法》直接体现了环境污染防治立法的发展趋势

《中华人民共和国大气污染防治法》于1987年9月5日由第六届全国人大常委会第二十二次会议通过。1995年8月29日,第八届全国人大常委会第十五次会议对该法进行了修改,修正的法律在控制大气污染方面起到了一定的作用,但是,由于当时对大气污染的严重状况和发展趋势认识不足和近年一些新变化,同时由于我国污染防治法的问题和缺陷,使得修正后的《大气污染防治法》已不能适应形势发展的需要 ,反映出仅仅对法律进行少数条款的修正是不够的。此次《大气污染防治法》的修订面对现实,抓住要害,体现可持续发展战略,适应社会主义市场经济体制的要求,实现大气污染防治从单项污染物的点源控制转变为的区域综合防治,从重浓度控制转变为浓度控制与总量控制相结合,从以污染物的末端治理为重点转变为实行全过程防治,推行清洁生产,直接体现了环境污染防治立法的发展趋势。具体修改主要有:

 (一)将可持续发展规定为《大气污染防治法》立法的目的

以1992年联合国环境与发展大会为标志,人类对环境与发展的认识进入一个新阶段:建立新的发展观——可持续发展观。认识到环境与发展密不可分,要从根本上解决环境问题必须要转变发展模式和消费模式,由资源型发展模式逐步转变成为技术型发展模式,即依靠科技进步,节约资源与能源,减少废物排放,从高投入、重污染为特征粗放型的生产方式向节能降耗、轻污染和环境无害化为特征的集约型、效益型转变,实施清洁生产和文明消费,建立经济、社会、资源与环境的可持续发展的新模式。以污染物末端治理控制为核心内容的环境污染防治法面临如何广泛适用预防措施、尽可能有效地减低对环境的污染和危害、实施可持续发展战略的巨大挑战。 持续发展是能够不断延续的发展,既能满足当代人的需求而又不对满足后代人的需求的能力构成危害。1987年世界环境与发展委员会提出可持续发展的总原则是:今天的人类不应以牺牲今后几代人的幸福而满足其需要。这个原则已被广泛接受。调整人类行为,合理利用环境资源,不断提高人的生活质量,是实现持续发展的基本依据和根本保证。环境法应建立持续适应可持续发展要求的环境污染防治法律制度。 修订的《大气污染防治法》第一条明确将“促进经济和社会的可持续发展”规定为该法的目的是非常重要的,为《大气污染防治法》修订的内容建立了基础。

(二)加强清洁生产法律制度,建立源头预防性和全过程控制的污染防治法律制度

清洁生产是可持续发展的必然选择,已经成为世界各国实施可持续发展战略的重要措施。其要求对生产过程和产品持续运用整体预防的环境保护战略,在污染前采取防止对策,实行工业生产和产品生命周期全过程控制,尽量将污染物消除在生产过程之中,以期减少对人类和环境的风险,从根本上解决工业污染的问题。清洁生产将污染预防上朔到源头和扩展到生产过程、消费环节及相关服务活动,彻底改变过去被动、滞后的污染控制策略。将企业内部经济性与外部经济性、环境与发展、环境管理与生产管理有机地结合起来,综合考虑并追求最佳的经济、社会和环境效益。 清洁生产的法律制度重视事前控制,源头控制,全过程管理,集中体现预防原则和全过程控制的思想,它使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理,使现代环境保护管理思想和制度更加全面、完整和科学。《大气污染防治法》的修订在环境污染防治基本战略上,从侧重污染的末端治理转变为实行末端治理和源头控制相结合,对工业生产全过程进行控制,加强了清洁生产的法律规定。修订的《大气污染防治法》规定:企业应当优先采用能源利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺,减少大气污染物的产生。国家鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源。并对使用清洁能源作出了若干具体的规定。 我国将推行清洁生产与工业产业结构、产品结构的调整相结合,要求在制定产业政策时,严格限制或禁止可能造成严重污染的产业、企业和产品,要求工业企业采用能耗物耗小、污染物产生量少的有利于环境的原料和先进工艺、技术和设备采用节约用水、节约用能、节约用地的生产方式。在修订的《大气污染防治法》中明确规定了严格限制或禁止生产、销售、使用、进口严重污染环境的落后工艺和设备,并制定限制或禁止的工艺名录和设备名录(即“黑名单”)。 我国的环境保护立法对工业污染控制的机制,长期一直是以对污染源的污染工艺、设备和污染物处理处置设施的控制为主要方向,近几年来控制范围已经开始扩大到对产品的控制和消费环节的控制,提倡生产、使用清洁产品。如对含磷洗衣粉、含铅汽油等的控制,鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用并控制消耗臭氧层物质的生产、进口等。国务院在1998年决定自2000年1月1日起,全国停止生产含铅汽油和低标号(90号以下)的车用汽油。自2000年7月1日起全国停止销售、使用含铅汽油和低标号车用汽油;城市公共汽车逐步采用天然气、电力等清洁燃料;新生产的轿车要采用电子喷射装置并安装排气净化装置。修订的《大气污染防治法》规定了限期淘汰小型燃煤火力发电厂,禁止销售、使用高污染燃料,限期采用清洁能源 ;逐步减少消耗臭氧层物质的产量,直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用,在国家规定的期限内,生产、进口消耗臭氧层物质的单位必须按照国务院有关行政主管部门核定的配额进行生产、进口。 这一系列的法律规定将有力推动我国清洁生产走向规范化、制度化,促进了清洁生产的实行。

(三)建立以环境承载能力为基础的污染防治法律制度

 环境承载能力就环境污染来说表现为环境容量,即在人类生存和自然生态不致受害的前提下,某一环境所容纳的污染物的最大负荷量。污染物的排放必须与环境容量相适应,如果污染物的排放超出于环境容量就必须采取措施。因此对于环境容量环境污染防治有着决定性意义,是进行环境污染防治规划和管理的基础。为适应适应持续性原则和环境保护要求,修订的《大气污染防治法》注重建立以环境承载能力为基础的污染防治法律制度,主要措施包括: 1.强化区域总体控制。环境是由各个环境区域和各种环境因素而成的整体。各个环境区域和各种环境因素、不是孤立存在的,其中任何一部分都是环境整体的一部分,并且与其他环境区域和因素有着密不可分的联系。因而应当对进行综合考虑,实施整体、综合环境保护和管理。同时由于我国国土辽阔,地区间经济、社会发展不平衡,环境问题的区域性特征异常明显,行业间的经济技术水平不等,因而也应注重突出环境污染的重点控制,区别对待。因此环境污染防治制度应实行整体保护与重点保护相结合,既加强综合性、一体化的环境保护,又针对实际问题,对重点区域、重点因素进行特殊法律保护,以按照持续性原则要求充分保护环境的整体性、连续性。修订的《大气污染防治法》强化了区域总体控制。该法第三条规定:地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责,制定规划,采取措施,使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。并规定了酸雨控制区、二氧化硫污染控制区、主要污染物排放总量控制区、大气污染防治重点城市、禁止销售使用高污染燃料区、集中供热区、禁止露天焚烧区等大气污染重点防治区域的划定及其污染控制措施。 2.建立大气污染物排放总量控制制度。排污总量控制是在某个区域内,根据预定的环境管理目标或区域的环境容量,通过排污总量控制指标来管理单位排放污染物的活动。其是实行区域环境保护和污染源控制的有效措施。我国目前在工业比较集中和排污量较大的地区、流域和环境质量要求高的区域,单纯的浓度控制已不能控制环境污染的发展。从1987年开始在水污染防治领域进行排污许可证的试点工作。《水污染防治法实施细则》(1989年)和《水污染物排放许可证管理暂行办法》(国家环境保护局,1988年)对水污染物排放总量控制指标确定、分配、管理作了具体规定,1996年修正的《水污染防治法》规定:省级以上人民政府对实现水污染达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体,可以按照国务院规定的具体办法,实施重点污染物排放总量控制制度。修订的《大气污染防治法》吸收水污染物排放总量控制的成功经验,将污染物排放总量控制从水污染防治领域扩大到大气污染防治领域,规定国家采取措施,有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序,按照公开、公平、公正的原则,核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量,核发主要大气污染物排放许可证。 3.确立达标排放的原则,禁止超过排放标准排放污染物。以前我国环境污染防治法没有明确规定超标排污违法,只规定超标排放污染物应征收超标排污费。这既不利于有效进行排放控制,又与污染物排放标准的强制性不符,并且不同于其他国家通行的做法。修订的《大气污染防治法》确立达标排放的原则,根据污染控制要求,对不同污染物采用禁止排放、浓度限制排放和总量限制排放等方法,规定禁止超过排放标准排放污染物。达标排放的要求和范围包括排放浓度达标、排放总量达标。 4.加强环境容量增殖的法律制度。环境容量增殖可以增强环境对污染物的承载能力。修订的《大气污染防治法》强调绿化工作,提高环境容量。规定加强植树种草、城乡绿化工作,采取绿化责任制,提高人均占有绿地面积,改善大气环境质量。

(四)强化政府责任和权力的规范

为有力合理地开展和推进环境资源保护,强有力的政府决心及其干预和推动措施是不可缺少的,政府部门在我国环境保护中正发挥着越来越大的作用,同时政府干预失灵和过度干预的问题也日益突出。在强调“依法治国”、“依法行政”的今天,强化政府责任、权力的规范,是十分必要和重要的。修订的《大气污染防治法》加强了政府在环境保护规划和计划、环境质量、污染总体控制、清洁生产、环境信息公开等方面的责任和权力规范,并细化了法律责任条款。 1.加强环境规划和计划制度。环境规划和计划已成为许多国家防治环境问题的重要手段。在我国环境规划和计划是环境政策、目标和措施的具体体现,是政府进行环境管理的核心工作,是协调环境与发展关系的基本工具。为适应适应持续性原则和环境保护要求,修订的《大气污染防治法》进一步具体规定了环境质量达标、削减排放总量、发展集中供热、饮食服务企业限期使用清洁能源等方面的规划责任。 2.加强环境质量责任制度。环境质量责任制度对于加强政府的环境污染防治工作具有十分重要的意义。虽然我国环境保护法规定,地方各级人民政府,应当对管辖的环境质量负责,采取措施改善环境质量。但是对责任的具体内容缺乏规定。修订的《大气污染防治法》体现持续原则,以环境质量达标为基本要求对人民政府的环境质量责任作出更为明确具体的规定,要求地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责,制定规划,采取措施,使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市,应当按照规定的期限,达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划,并可以根据国务院的授权或者规定,采取更加严格的措施,按期实现达标规划。法律还对环境保护行政主管部门发布大气环境质量状况公告和开展环境质量预报工作作出了规定。 3.强化法律责任。修订的《大气污染防治法》扩充了法律责任条款(从共十条修改至共十九条),增加了应受处罚的情节种类,细化了应受处罚的情节,调整并明确规定了罚款的限额。     

(五)加强环境信息公开,促进公众参与

环境信息公开是公众参与环境管理的前提条件,又是环境保护公众参与权和民主程序的一个重要特征。环境行政管理部门为履行其职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的环境信息是公众全面了解和考察环境环境状况和环境保护情况必不可少的国家信息资源,国家建立环境信息公开制度对于保障和实现公众环境知情权和参与权具有十分重要的意义,既是我国环境保护事业发展的需要,也符合国际上环境信息公开的发展趋势。修订的《大气污染防治法》规定了大气质量状况公报、大气严重污染事故公告、排污总量核定和排污许可证核发公开等环境信息公开措施。

 (六)加强非工业生产源控制 随着环境问题的发展,非工业生产源控制成为我国环境污染法律控制突出问题和薄弱环节。修订的《大气污染防治法》针对大气污染防治工作的情况,贯彻预防原则和全过程控制策略,加强机动车船污染防治,加大城市扬尘的控制力度,改进城市能源结构,以改善大气环境质量。 为加强机动车船排气污染的控制,修订的《大气污染防治法》将防治机动车船排放污染单独作为一章 ,从机动车船制造、销售和进口,在用机动车船使用和维修,燃油品质,监督检测等环节,分别作出了规定。 修订的《大气污染防治法》从城市绿化水平低和施工管理不善等造成扬尘污染的主要问题的控制出发,加大城市扬尘的控制力度。

 (七)改革排污收费制度 排污收费在我国已实施了十几年,实践表明它对环境保护起到了很好的作用 。但目前在环境污染控制方面排污收费制度还存在一些问题,主要有排污收费标准偏低、排污费的使用不合理和管理不足等。排污收费的水平低于污染者造成的边际损失,使排污者从自身利益出发,宁可交排污费,而不愿治理,加剧了环境的污染,造成外部不经济。排污费存在拖欠、挤占、挪用等问题,征收、使用管理程序化有待加强。 修订的《大气污染防治法》根据污染者负担原则和大气环境污染防治的实际,将大气污染物超标排放收费改为排放收费,从排污收费标准体系、排污资金使用、排污资金管理等方面改革和完善排污收费制度。该法规定,国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度,根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费的征收标准。征收排污费必须遵守国家规定的标准,具体办法和实施步骤由国务院规定。征收的排污费一律上缴财政,按照国务院的规定用于大气污染防治,不得挪作他用,并由审计机关依法实施审计监督。对征收的排污费挪作他用的,由审计机关或者监察机关责令退回挪用款项或者采取其他措施予以追回,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

(八)发展环保产业,促进环保市场化 随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善,在环境管理中,在市场经济观念和意识的驱动下,环境保护市场化是必然趋势。环境保护市场化、产业化不仅促进充分发挥市场机制在环境保护中的作用,而且环境保护的市场需求可以带动经济的发展,可以成为新的经济增长点。环保市场化、产业化问题并非只是环保设施的建设和运营问题,其对现行环境法的基本原则和基本制度形成诘难,也为环境污染防治制度改革的提供了突破口。 环保产业区别于其他产业的一个突出的特点是环境政策与环境标准、环境法律法规是环保产业发展的重要推动因素,环保政策法律是环保产业发展的基础。环保市场化、产业化将重新界定企业、消费者和政府这三大环保市场主体的责、权、利,其法律规制的实质和核心问题是如何以环境质量为根本,利用市场机制对环境资源的合理调配问题,是环境资源利用所产生的各种既有和预期利益的协调问题,是各种权益的确认和分配问题,其表现形式为环境保护责任社会化、环境保护公共费用的公平负担和环境保护责任实现形式与途径的多样化问题。 修订的《大气污染防治法》体现出我国污染防治法律开始重视引导环保产业的发展。该法在总则的第九条中明确规定:国家鼓励和支持环境保护产业的发展。 我国环境污染防治法正在可持续发展观念指导下,以法律制度体系化为目标,将各项法律制度作为整体的有机部分,发挥各制度在体系中的平衡互补、共生互动和功能,力图在功能机制上达至法律制度的功能的最优配置。新《大气污染防治法》的颁行,必将有力推动我国环境法的改革、创新和完善。 作者简介 罗吉,武汉大学环境法研究所副教授